Donnerstag, 15. Dezember 2016

Bürgerbegehren in Ostfriesland - ein Kommunalskandal



Im Streit um die Errichtung einer neuen Zentralklinik im Landkreis Aurich haben sich schon in der Vergangenheit allerlei Merkwürdigkeiten ereignet. Die neuesten Vorkommnisse in Zusammenhang mit zwei eingereichten Bürgerbegehren haben aber das Zeug zum veritablen Kommunalskandal.


Worum geht es? Gegen die Bestrebungen des Landkreises Aurich, gemeinsam mit der Stadt Emden für mehrere hundert Millionen Euro ein Krankenhaus auf der grünen Wiese unter Schließung der ortsnahen Krankenhäuser zu errichten, hat eine Initiative vor einiger Zeit ein Bürgerbegehren eingereicht, das im Frühjahr vom Landkreis Aurich nach einer Kampfabstimmung über die Rechtsfrage (!) eines hinreichenden Kostendeckungsvorschlags abgelehnt wurde. Nachdem das gesetzliche Erfordernis des Kostendeckungsvorschlags nunmehr entfallen ist, wurde das Bürgerbegehren Anfang November erneut eingereicht. Anfang Dezember reichte eine andere und von der bereits existierenden Trägergesellschaft des neuen Krankenhauses zumindest unterstützte Initiative ein weiteres Begehren ein, das auf die Errichtung der Zentralklinik bei gleichzeitiger Bereitstellung einer 24/7-Notfallversorgung in Aurich, Emden und Norden gerichtet ist.


Dieses Bürgerbegehren führt sogleich zu der Frage, woraus das (Rechtsschutz-) Bedürfnis für ein Anliegen resultieren soll, das inhaltlich im Wesentlichen der Beschlusslage des Rates der Stadt Emden und des Kreistages des Landkreises Aurich entspricht, denn der dem Bürgerbegehren nachfolgende Bürgerentscheid hätte die Wirkung eines Beschlusses der Vertretung (§ 33 Abs. 4 Satz 1 NKomVG). Unter Umfälschung des Pro-Begehrens zu einem Begehren für eine – weder zu organisierende noch zu finanzierende – Notfallversorgung wurden aber jetzt beide Begehren zugelassen. Allerdings soll nur das Begehren zu einem Bürgerentscheid führen, das zuerst die erforderlichen Unterstützungsunterschriften vorlegt.


Ersichtlich mach sich die Verwaltung hier die Welt, wie sie ihr gefällt: Wenn es sich um zwei verschiedene Bürgerbegehren handelt, lässt die Zulässigkeit eines der Begehren die Zulässigkeit des anderen unberührt; im Grunde kann jeder wahlberechtigte Einwohner für beide Begehren unterschreiben. Da hier über die Zulässigkeit der Bürgerbegehren vorab entschieden wurde (§ 32 Abs. 3 Satz 5 NKomVG) haben der Verwaltungsausschuss (Emden) bzw. der Kreisausschuss (LK Aurich) daher nach Einreichung der Unterschriften nur noch zu entscheiden, ob innerhalb der 6-Monats-Frist die nötigen Unterschriften vorgelegt wurden (§ 32 Abs. 7 Satz 2 NKomVG). Die Existenz weiterer Bürgerbegehren ist unerheblich, es sei denn, es wäre bereits ein „verbindlicher“ Bürgerentscheid durchgeführt worden, denn erst nach einem solchen Bürgerentscheid zu demselben Thema ist ein weiterer Bürgerentscheid innerhalb von zwei Jahren grundsätzlich ausgeschlossen (§ 33 Abs. 4 Satz 2 NKomVG).


Das Ganze ist aber noch steigerungsfähig: Wie nunmehr bekannt wurde, hat die Trägergesellschaft der Zentralklinik aus ihr seitens des Kreises bereit gestellten Mitteln, die eigentlich für die Flüchtlingshilfe gedacht waren, eine Werbeagentur beauftragt, die auch Unterschriften für das Begehren zugunsten derZentralklinik sammelt; die Klinikleitung deklariert dies als „Marketingmaßnahmen“.


Damit ist allerdings eine Grenze überschritten worden. Die Trägergesellschaft eines kommunalen Krankenhauses ist auch bei einer Verwendung von Rechtsformen des privaten (Gesellschafts-) Rechts nichts anderes, als ein rechtlich verselbständigter und „ausgelagerter“ Teil der Kreisverwaltung. Ein solches Rechtssubjekt ist nicht grundrechtsberechtigt, sondern grundrechtsverpflichtet und auch im Übrigen an die Vorgaben gebunden, die für die (Verwaltungs-) Tätigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften gelten. Es ist daher eine nachgerade absurde Vorstellung, dass ein Verwaltungsträger aus öffentlichen Mitteln freie Mitarbeiter finanziert, die Unterschriften für ein Bürgerbegehren sammeln. Was kommt als Nächstes? Schwärmen demnächst auch noch die Mitarbeiter der Kreisverwaltung zum Sammeln von Unterschriften aus?

Der Landkreis Aurich und sein Landrat haben sich im Übrigen zu dem Treiben ihres privatrechtlichen Satelliten bislang nicht geäußert; offenbar wird dieses Vorgehen stillschweigend gebilligt. Der Landrat muss sich daher nicht nur nach seinem Amtsverständnis fragen lassen. Wer derartigen Aktivitäten eines ausgelagerten Teils der Kommunalverwaltung tatenlos zusieht, ist für sein Amt erkennbar nicht geeignet.

Nachtrag 16.12.: Wie heute einem Artikel in der "OstfriesischeNachrichten" entnommen werden kann, hat der Auricher Landrat die Reißleine gezogen und ist gegen den Einsatz öffentlicher Mittel für bezahlte Unterschriftensammler eingeschritten. Der Landrat erklärte, er habe "mit einigem Erschrecken" von der Aktion erfahren, mit der "eine gewisse Grenze überschritten worden" sei; die bezahlten Sammler sollen jetzt aus privaten Spenden finanziert werden.






Donnerstag, 20. Oktober 2016

Die geheimen Kandidaten der SPD ...

sind bzw. waren die Kandidatinnen und Kandidaten, die bei den Kommunalwahlen am 11. September 2016 in der Stadt Norden für den Kreistag des Landkreises Aurich kandidiert haben. Jedenfalls wenn es nach dem Willen der dortigen SPD gegangen wäre.

Zum Hintergrund: Ein kommunalpolitisches Thema im und in Norden ist der Bau eines neuen Zentralklinikums auf der grünen Wiese im Landkreis Aurich bei gleichzeitiger Schließung von drei dezentralen Krankenhäusern. Dagegen wendet sich eine Bürgerinitiative, die vor den Kommunalwahlen bei den Kandidatinnen und Kandidaten der Parteien deren Position („Ja“, „Nein“ oder „Enthaltung“) erfragen und publizieren wollte. Die SPD verweigerte indes ihre Mitwirkung an der Umfrage, weil man weder den genauen Text der geplanten Publikation noch das Datum der beabsichtigten Veröffentlichung gekannt habe. Dagegen ist nichts zu erinnern, denn niemand ist gezwungen, sich an derartigen Befragungen zu beteiligen.

Bei der SPD ging man indes einen Schritt weiter: Wie jetzt bekannt wurde, ließ die SPD Norden durch ihren Vorsitzenden, den vormaligen SPD-Bundestagsabgeordneten Hans Forster, der Bürgerinitiative per Einschreiben mitteilen, man erwarte, auch Gelegenheit zu Erläuterungen zu erhalten. Für den Fall, dass man diese Möglichkeit nicht erhalte, werde untersagt, die Namen von Kandidatinnen und Kandidaten der SPD in einer Publikation der Initiative zu nennen. Auch wolle man mit Blick auf beabsichtigte Zeitungsanzeigen der Bürgerinitiative die ostfriesischen Zeitungen von dieser Entscheidung unterrichten.

Das allerdings ist rechtlich verfehlt: Da ein neues Krankenhaus entweder gebaut oder nicht gebaut wird, ist die Frage, ob man diesen Bau befürworte, einer klaren Antwort zugänglich. Diese Antwort muss man natürlich nicht geben. Einen Anspruch auf Raum für „Erläuterungen“ gibt es indes ebenso wenig wie die Möglichkeit, die Nennung von Namen von Kandidatinnen und Kandidaten zu untersagen. Diese Personen bewerben sich um ein öffentliches Amt. Ihre Positionierung oder auch unterbliebene Positionierung zu einer kommunalpolitisch umstrittenen Frage ist deshalb für die Wahlentscheidung der Bürger relevant, so dass es jedermann freisteht, das Verhalten der Kandidatinnen und Kandidaten einer Partei zu schildern und zu bewerten; auch unter Nennung der Namen von Bewerberinnen und Bewerbern. Wer für ein öffentliches Amt kandidiert, muss damit rechnen, dass über seine Positionen diskutiert und in diesem Zusammenhang auch der Name genannt wird, da nur auf dieser Grundlage eine Entscheidung für oder gegen einen Kandidaten möglich ist. Ohnehin hat niemand einen Anspruch darauf, in der Öffentlichkeit nur so wahrgenommen zu werden, wie der/die Betroffene es möchte (vgl. BVerfG v. 25.01.2012 – 1 BvR 2499/09, Rn. 37; s. ferner Beschl. v. 10.07.2002- 1 BvR 354/98, Rn. 20).


Besonderes Augenmerk verdient zudem das weitere Bestreben der SPD, durch eine Intervention bei der Ortspresse die Benennung der Namen ihrer Kandidatinnen und Kandidaten zu verhindern. Nicht das es noch soweit kommt, dass Zeitungen auch Artikel veröffentlichen, die nicht mit dem zuständigen Ortsverein abgestimmt sind. Da bleibt nur eine Frage: Wie konnte es jemand mit dem Demokratie- und Rechtsverständnis des Herrn Forster jemals in den Bundestag schaffen?

Sonntag, 9. Oktober 2016

Hoch im Norden: Streit um ein Bürgerbegehren

Für ein erfolgreiches Bürgerbegehren auf Durchführung eines Bürgerentscheids hat der Gesetzgeber in Niedersachsen bislang hohe Hürden errichtet. Insbesondere an den erforderlichen Kostendeckungsvorschlag (§ 32 Abs. 3 Satz 2 NKomVG) stellt die Rechtsprechung so hohe Anforderungen, dass sie bei komplexeren Vorhaben in der Praxis von den Organisatoren eines Bürgerentscheids kaum erfüllt werden können. So hat es in Niedersachsen in den letzten 20 Jahren nach Feststellungen von „Mehr Demokratie e.V.“ nur knapp über 300 Bürgerbegehren (also rund 15 p.a.) gegeben; in Bayern waren es fast 10 Mal so viele. Von den Bürgerbegehren wurde wiederum fast die Hälfte für unzulässig erklärt; zumeist wegen Mängeln des Kostendeckungsvorschlags.

Zuständig für die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist nach der Niedersächsischen Kommunalverfassung der Hauptausschuss (§ 32 Abs. 7 NKomVG). Es entscheidet mithin ein Kollegialorgan, was Mehrheitsbeschlüsse zur Folge haben kann. Gleichwohl handelt es sich um einen reinen Akt der Rechtsanwendung, was wegen der Art der Beschlussfassung gelegentlich in der Hintergrund geraten kann.

1. Ein Beispiel hierfür bildet ein Beschluss des Hauptausschusses des Landkreises Aurich, mit dem im Frühjahr ein Bürgerbegehren zum Erhalt von Krankenhausstandorten für unzulässig erklärt wurde. Die Entscheidung fiel mit 6 zu 4 Stimmen bei einer Enthaltung. In der Diskussion über den Beschluss spielte insbesondere die Frage eine Rolle, ob die Bürger an Entscheidungen betreffend die Zukunft der Krankenhäuser beteiligt werden sollen.

Diese Frage stellt sich allerdings in Zusammenhang mit der Beschlussfassung über die Zulässigkeit eines konkreten Bürgerbegehrens nicht. Vielmehr kommt es allein darauf an, ob das in Rede stehende Bürgerbegehren die Zulässigkeitsvoraussetzungen aus § 32 NKomVG erfüllt. Ursächlich für das Abstimmungsergebnis sollen denn auch Mängel des Kostendeckungsvorschlags gewesen sein. Der Landrat des Landkreises Aurich hatte im Vorfeld der Beschlussfassung erklärt, die Initiatoren hätten nicht dargelegt, wie vorhandene Krankenhausstandorte in Aurich und Norden auf wirtschaftlich vertretbare Weise geführt werden könnten.

Auch diese Frage stellt sich indes nicht: Der Kostendeckungsvorschlag bezieht sich vielmehr auf Mehrkosten oder Mindereinnahmen infolge der mit dem Bürgerbegehren angestrebten Entscheidung und damit einen Vergleich der bei Umsetzung und Nichtumsetzung entstehenden Kosten.

Erstaunlich ist auch das Vorliegen einer Enthaltung, die dem Vernehmen nach durch den Landrat erfolgt ist. Das muss überraschen, denn es erscheint fernliegend, dass ein erfahrener und langgedienter Volljurist und Kommunalpolitiker sich nicht in der Lage sieht, die Rechtsfrage nach der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens abschließend zu beurteilen; auch sollte die Kreisverwaltung erforderlichenfalls Hilfestellung geben können. Jedenfalls zeigt sich, dass die von der rot-grünen Landtagsmehrheit geplante Abschaffung des Erfordernisses eines Kostendeckungsvorschlags schon deshalb in die richtige Richtung zielt, weil sie geeignet ist, mit der Materie nicht vertraute Personen zu überfordern.

2. Allerdings hat der Vorgang in Aurich noch eine besondere Pointe: Da das Abstimmungsverhalten einzelner Mitglieder des in nichtöffentlicher Sitzung tagenden Kreisausschusses offenbar bekannt geworden ist, initiierte der Landrat einen im Juni auch tatsächlich gefassten Beschluss des Kreistags, mit dem ein in der Weitergabe dieser Information durch Teilnehmer des Kreisausschusssitzung liegender Verstoß gegen die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit gerügt wurde. 

Indes fehlt es hier an einer Befugnis des Kreistages, das Verhalten einzelner Mitglieder des Kreistages oder des Hauptausschusses zu missbilligen. Zwar hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in einer außerordentlich fragwürdigen Entscheidung aus dem Jahre 2012 (Urteil vom 27.06.2012, 10 LC 37/10) entschieden, dass eine Ermahnung, Rüge oder Missbilligung des bisherigen Verhaltens als „Ordnungsmaßnahme mit spezial- und generalpräventivem Charakter“ und „Maßnahme unterhalb einer Sanktion“ in die Rechte eines Mitglieds der Vertretung nicht in einem solchen Maße eingreife, dass es hierfür einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte (Rn. 41). Etwas sperrig wird formuliert: „Das Recht eines Kollektivorgans, die Maßnahmen zu ergreifen, die es zum Erhalt und zur Wiederherstellung seiner Funktionsfähigkeit und inneren Ordnung für geboten hält, bedarf über die aus dem den Gemeinden verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht ... hergeleiteten Befugnis, sich zu Angelegenheiten, die die örtliche Gemeinschaft - hier das Selbstorganisationsrecht - betreffen, zu äußern und ein damit zusammenhängendes Verhalten oder einen Vorgang zu würdigen, keiner speziellen Rechtsgrundlage“ (Rn. 42). Diese Aussagen wurden aber auf den Fall beschränkt, dass sich die Vertretung dafür entscheidet, einen nur als „Ermahnung“ gedachten und in nichtöffentlicher Sitzung getroffenen Missbilligungsbeschluss nicht zu veröffentlichen, um das Maß der Auswirkungen für das betroffene Mitglied möglichst gering zu halten. 

Demgegenüber beanstandete der Kreistag des Landkreises Aurich nach Maßgabe des Diskussionsverlaufes die Bekanntmachung der Ergebnisse von Abstimmungen im Kreisausschuss durch unbekannt gebliebene Personen. Das ist gleich doppelt problematisch: Zum einen ist die Geheimhaltungsbedürftigkeit eines Abstimmungsergebnisses nach Maßgabe der erwähnten Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nur dann gegeben, wenn der Beratungsgegenstand in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln wäre (Rn. 49). Zum anderen bezieht sich die Missbilligung nicht auf eine konkrete Person, sondern potentiell jeden, der bei der Sitzung des Kreisausschusses anwesend war. Auch wurde der Beschluss des Kreistags in öffentlicher Sitzung gefasst und in der Öffentlichkeit diskutiert

Das hier gewählte Vorgehen ist daher von der (Fehl-) Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2012 nicht einmal gedeckt.


Dienstag, 23. August 2016

CETA, die vorläufige Anwendbarkeit und Schrödingers Katze

Die EU-Kommission hat im Juli vorgeschlagen, das Freihandelsabkommen CETA mit Kanada als gemischtes Abkommen zu qualifizieren und damit auch in den Parlamenten der EU-Mitgliedstaaten zur Abstimmung zu stellen. Die Bemühungen, international agierenden Unternehmen unter gleichzeitiger Entmachtung der mitgliedstaatlichen Rechtsetzungsorgane weitgehende Sonderrechte einzuräumen, gehen indes weiter. So soll das Abkommen unabhängig von dem Ratifizierungsprozess vollständig für vorläufig anwendbar erklärt werden. Gegen die Zulässigkeit dieses Vorgehens werden von Wolfgang Weiß, Völkerrechtler in Speyer, aber jetzt durchgreifende Bedenken erhoben.

Ausgangspunkt der Argumentation ist, dass die Kommission einerseits – und zu Recht (dazu das Gutachten von Fischer-Lescano/Horst vom Oktober 2014, S. 5 ff.) – die Behandlung von CETA als gemischtes Abkommen vorgeschlagen  hat, zugleich aber für eine vollständige vorläufige Anwendbarkeit votiert, was eine alleinige EU-Zuständigkeit voraussetze, da eine vorläufige Anwendbarkeit nur in Bezug auf Unionszuständigkeiten möglich sei. Ob ein Abkommen in die alleinige Zuständigkeit der Union („EU only“) fällt oder es sich um ein gemischtes Abkommen handelt, ist indes eine objektive Rechtsfrage, die letztlich vom EUGH zu entscheiden ist. Sie steht daher nicht – auch nicht vorläufig – zur Disposition der Kommission. Daraus folgt: Entweder ist CETA ein „EU Only“-Abkommen, dann ist die Unterzeichnung als gemischtes Abkommen unzulässig. Oder es handelt sich um ein gemischtes Abkommen. Dann ist die umfassende vorläufige Anwendung unzulässig; eine vorläufige Anwendung kommt nur im Umfang der EU-Zuständigkeiten in Betracht. Im Ergebnis muss daher einer der von der Kommission vorgeschlagenen Beschlüsse rechtswidrig sein (Weiß, Gutachten, S. 8).

Dieser hybride Charakter, denn CETA nach dem Willen der Kommission bekommen soll, führt indes zu weiteren Problemen: CETA ist danach zugleich „EU only“ und gemischtes Abkommen – es drängen sich Assoziationen zu Schrödingers Katze auf – und bleibt es, bis der EuGH die „Kiste“ öffnet und den "wahren Zustand" des Abkommens ermittelt. Auf dieser Grundlage wäre die Kommission aber auf Basis ihres Standpunktes, dass „in Wahrheit“ ein „EU only-Abkommen“ vorliegt, selbst bei Scheitern des Ratifikationsprozesses nicht verpflichtet, die vorläufige Anwendbarkeit zu beenden. Diese könnte in eine faktisch endgültige Anwendbarkeit münden, sofern nicht der EuGH mit dem Abkommen befasst wird und feststellt, das es sich um ein gemischtes Abkommen handelt.

Was folgt daraus? Unabhängig von laufenden Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ist es politisch nicht sinnvoll, der vorläufigen Anwendbarkeit von CETA zuzustimmen; ohnehin gebietet der Respekt vor dem Bundesverfassungsgericht als Verfassungsorgan, hiervon angesichts anhängiger Verfassungsbeschwerden gegen CETA zumindest bis zur Entscheidung über Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen gegen dessen vorläufige Anwendbarkeit abzusehen. Im Übrigen wäre es wünschenswert, wenn der der EuGH alsbald mit CETA befasst würde – etwa über eine Subsidiaritätsklage oder im Gutachtenverfahren.