Dobrindt, das Maut-Veto und ein beschlossenes Gesetz

Heute hat Bundesverkehrsminister A. Dobrindt die Erhebung der „Infrastrukturabgabe für die Benutzung von Bundesfernstraßen“ einstweilen auf Eis gelegt, indem die Vorbereitung der Erhebung der PKW-Maut durch Ausschreibung der erforderlichen technischen Systeme bis zu einer etwaigen Entscheidung des EuGH verschoben worden ist. Den Hintergrund bildet das angekündigte Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland. Dobrindt erklärte, weil die Bundesregierung den Gerichtshof achte, halte sie die Maut bis zu dessen Entscheidung zurück; es handele sich um einen "Akt des Respekts" gegenüber dem Gerichtshof.

Damit rückt die Erhebung der PKW-Maut jedenfalls in weite Ferne, falls es dazu überhaupt noch kommt: Selbst wenn der Gerichtshof die Infrastrukturabgabe wider Erwarten durchwinken sollte, werden die entsprechenden Ausschreibungen wohl erst in einigen Jahren erfolgen können – und bis zum Beginn der Mauterhebung weitere Jahre vergehen. Allerdings ist schon unwahrscheinlich, dass der EuGH die schlitzohrige deutsche Argumentation mittragen wird, die Maut werde von allen erhoben, Erhebung sowie Höhe der Kraftfahrzeugsteuer seien aber eine allein nationale Angelegenheit.  Es darf daher gemutmaßt werden, dass die (hohe) Wahrscheinlichkeit einer Niederlage vor dem EuGH den Grund für das Zurückrudern des Ministers bildet. Allerlei verbale Ausfälle von CSU-Politikern gegen die EU waren daher im Lieferumfang ebenfalls enthalten. Dies kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Versuch der CSU, die ganze Nation für ein bayerisches Spezialproblem wie die Mauterhebung in an Bayern angrenzenden Ländern in Geiselhaft zu nehmen, auf sein absehbares Ende zusteuert.

Allerdings bleibt ein kleines Problem, dass größere Aufmerksamkeit verdient hätte: Der Bundestag hat die Infrastrukturabgabe beschlossen und das Gesetz ist nach Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und Verkündung im Bundesgesetzblatt (Nr. 22 v. 11.06.2015) am 12. Juni in Kraft getreten. Vor diesem Hintergrund muss aber überraschen, dass sich der Bundesverkehrsminister aus eigener Machtvollkommenheit für befugt hält, über dessen Umsetzung zu entscheiden. Wenn der Bundesgesetzgeber ein Gesetz beschließt, obliegt den zuständigen Exekutivorganen, für dessen Umsetzung auch Sorge zu tragen; eine ministerielles Vetorecht oder gar eine Befugnis zur Umsetzungsverweigerung nach freiem Belieben oder auch aus Respekt vor dem Europäischen Gerichtshof existiert nicht. Daran ändert hier nichts, dass die PKW-Maut nach § 16 des Gesetzes erst erhoben werden soll, wenn nach Schaffung der technischen Voraussetzungen deren Vorliegen „unverzüglich“ festgestellt wurde, denn hieraus folgt gerade die Verpflichtung der zuständigen Behörden und des zuständigen Ministers, ebenso „unverzüglich“ auf diese Schaffung der technischen Voraussetzungen hinzuwirken und dies nicht auf einen Tag in (ferner) Zukunft zu verschieben. Mit der „Aussetzung“ der PKW-Maut mag der Minister daher seinen Respekt vor dem Europäischen Gerichtshof bekunden; Respekt vor dem Gesetzgeber lässt er vermissen.

Die Gefahrengebiete-Entscheidung des Hamburger OVG: Eine (un-) erfreuliche Kompetenzüberschreitung?

Die Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 2015 (4 Bf 226/12), der zufolge die Regelung über die Einrichtung sog. Gefahrengebiete und damit die Ermächtigung zur anlasslosen Kontrolle von Personen verfassungswidrig sei, liest sich wie eine Höchststrafe für den Gesetzgeber: Zu unbestimmt sei die Regelung (S. 13 ff.), und zudem unverhältnismäßig (S. 21 ff.), sie verstoße gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Allerdings enthält die Entscheidung einige Punkte, die schon bei erster Lektüre stutzen lassen: Ohne dass an dieser Stelle eine ausführliche und detaillierte Auseinandersetzung mit den Gründen erfolgen könnte, seien daher zwei Anmerkungen gemacht:

1. Die Entscheidung besteht aus zwei Teilen. Zum einen setzt sich das OVG im ersten Teil gleichsam „abstrakt“ mit der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm (§ 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F) auseinander, zum anderen wird die Verhältnismäßigkeit der konkret in Rede stehenden Maßnahme anschließend verneint. 

Bei dem ersten Teil der Entscheidung, die den größeren Teil der Gründe ausmacht, handelt es sich der Sache nach indes um ein umfangreiches obiter dictum, mit dem das Gericht nach eigenem Bekunden (S. 10) einem Wunsch der Parteien entsprochen hat. Entscheidende Bedeutung für das Ergebnis kommt den Ausführungen nicht zu, wie das Gericht selbst einräumt, da unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit der zur Anordnung von Gefahrengebieten ermächtigenden Norm nach Auffassung des Gerichts die Personenkontrolle im konkreten Fall rechtswidrig gewesen ist (S. 29 ff.). Folgt man diesem Ansatz, so ist aber festzustellen, dass das Gericht auf Wunsch der Parteien ein umfangreiches Rechtgutachten erstattet hat, dem weder Entscheidungserheblichkeit noch weitergehende Verbindlichkeit zukommt: Wäre die Frage der Verfassungsmäßigkeit entscheidungserheblich gewesen, hätte die betreffende Norm dem Bundes- oder Landesverfassungsgericht vorgelegt werden müssen (Art. 64 Abs. 2 HambVerf., Art. 100 GG). Dies hat das OVG aber ausdrücklich nicht getan, weil es nach dessen Auffassung auf die Verfassungsmäßigkeit der zur Einrichtung von Gefahrenzonen ermächtigenden Norm gar nicht ankam. 

Wenn dem so ist, hätte sich das Gericht aber darauf beschränken müssen, die Unzulässigkeit der Kontrollmaßnahmen im Einzelfall festzustellen. Gerichte haben Rechtsschutz zu gewähren, nicht aber Gutachten zu erstellen. Es ist auch nicht Aufgabe von Gerichten, durch unverbindliche Rechtsansichten zur Verfassungsmäßigkeit von Normen den Gesetzgeber in die Bredouille zu bringen: Zwar gehen unmittelbare Rechtswirkungen für die Gültigkeit einer Norm von einer solchen Entscheidung nicht aus; auch muss sich der Gesetzgeber die unverbindliche Rechtsmeinung eines Gerichtes nicht zu Eigen machen. Dass Verdikt der Verfassungswidrigkeit einer Norm wird von der Öffentlichkeit aber gleichwohl als sachverständiges Votum aufgenommen werden. Im Grunde handelt es sich bei der Entscheidung des OVG daher um eine Kompetenzüberschreitung: Art. 64 HambVerf enthält eine klare Regelung, der zufolge eine gesetzliche Vorschrift bei einer Entscheidung „als verbindlich anzusehen“ ist (Abs. 1), sofern eine Norm nicht dem Verfassungsgericht vorgelegt wird, weil das Gericht sie für verfassungswidrig erachtet und (!) es für die Entscheidung auf die betreffende Vorschrift ankommt (Abs. 2). Hierüber hat sich das OVG mit kühnem Schwung hinweggesetzt. 

2. Die Verfassungswidrigkeit im Einzelfall begründet das OVG sodann – nach einer wenig überzeugenden Unterscheidung zwischen Inaugenscheinnahme und Durchsuchung – u.a. damit, dass die „Auswahl der Klägerin“ für eine Kontrollmaßnahme ermessensfehlerhaft gewesen sei (S. 30). Ausgangspunkt der Erwägungen ist Art. 3 Abs. 1 GG, in deren Rahmen das OVG nicht nur einen Verstoß gegen das Willkürverbot erörtert, sondern aufgrund der Grundrechtsrelevanz des Sachverhalts unter impliziter Anlehnung an die sog. „neue Formel“ eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vornimmt (S. 32). In diesem Rahmen sieht das OVG eine Kontrolle aufgrund einer am Erscheinungsbild der Klägerin orientierten Zuordnung zum „linken Spektrum“ zu Recht als ungeeignet an. Dies wird sodann aber – im Grunde unabhängig von der Zuordnung einer bestimmten Person zu einer wie auch immer definierten „Zielgruppe“ – damit begründet, dass mit Hilfe einer Identitätsfeststellung bzw. Personenkontrolle weder eine abstrakte Gefahr verhindert noch eine konkrete Gefahr abgewehrt werden könne. Es sei generell (!) fernliegend, dass eine Person, die sich an Ausschreitungen beteiligen wolle, hiervon allein schon deswegen Abstand nehmen werde, weil sie aufgrund ihrer äußeren Erscheinung einer Personenkontrolle unterzogen wurde. Die Annahme des Gesetzgebers, die Aufhebung der Anonymität des potentiellen Störers könne zum Verzicht auf bestimmte Aktivitäten führen, sei nicht weiter belegt (S.33). 

Im Grunde gibt der Senat an dieser Stelle zu erkennen, dass er durchschaut hat, worum es bei den anlasslosen Kontrollen aufgrund der Einrichtung eines Gefahrengebietes tatsächlich geht: Nämlich die Stigmatisierung und Einschüchterung von Personen, die ihre grundrechtlich geschützte Freiheit durch Beteiligung an Demonstrationen in Anspruch nehmen wollen. Dieses Ziel wird indes nicht benannt und deshalb auch nicht – was naheliegend gewesen wäre – als legitimer Gesetzeszweck verworfen. Vielmehr verneint der Senat die Geeignetheit, indem mit der Unterstellung operiert wird, dass sich niemand durch eine Personenkontrolle davon abhalten lassen werde „zu einem späteren Zeitpunkt im Schutz der Dunkelheit in der Anonymität der Masse Straftaten zu begehen, die ihm als (im Vorwege kontrollierter) Person gar nicht ohne Weiteres zugeordnet werden können“ (S. 33 f.). Die Möglichkeit der Strafverfolgung im Falle der Beteiligung an Ausschreitungen hänge nicht von einer vorangegangenen Identitätsfeststellung, sondern von der Identifizierbarkeit der betreffenden Person ab. Das ist auch sicher richtig: Kaum ein gewaltbereiter Demonstrant wird sich von der Teilnahme an Ausschreitungen allein deshalb abhalten lassen, weil er auf dem Weg zur Demonstration kontrolliert wurde. Zugleich verfehlt aber dieser Ansatz das Problem, das darin liegt, dass die martialisch auftretende Staatsmacht gegenüber unbescholtenen Bürgern abschreckende Wirkungen in Bezug auf die Teilnahme an Demonstrationen oder sonstigen Veranstaltungen entfalten kann.

Darüber hinaus machen diese Erwägungen des Senats die vorangegangenen Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit der Ermächtigung zur Einrichtung von Gefahrengebieten noch unter einem anderen Aspekt überflüssig: Die Erörterungen zur Geeignetheit der Kontrollen betreffen letztlich nicht nur die Verhältnismäßigkeit der Überprüfung der Klägerin im Einzelfall, sondern gerade die Geeignetheit der Norm für den abstrakt verfolgten Zweck und damit letztlich (wiederum) deren Verfassungsmäßigkeit. Ob demgegenüber die Bestimmtheit der Regelung – wie das OVG meint – zu verneinen ist, erscheint zweifelhaft, mag indes dahingestellt bleiben: Folgt man dem Gedankengang des OVG zur Ungeeignetheit der Kontrolle zur Gefahrenabwehr, so ist eine solche Maßnahme letztlich in jedem Einzelfall zwangsläufig rechtswidrig. Dies muss aber auf die Zulässigkeit der Einrichtung von Gefahrengebieten zurückwirken, da diese Maßnahme nicht zu weitergehenden Eingriffen berechtigt, so dass etwa die Stellungnahme der Deutschen Polizeigewerkschaft zu der Entscheidung in besonders bemerkenswerter Weise neben der Sache liegt. Fehlt es danach aber der Regelung generell an der Geeignetheit zur Gefahrenabwehr, so ist folglich die Verfassungsmäßigkeit der zur Einrichtung von Gefahrengebieten ermächtigenden Norm entscheidungserheblich, so dass ein Vorlagebeschluss erforderlich gewesen wäre.

Lammert legt die Axt an den Rechtsstaat

Zu den vornehmsten Aufgaben der Verfassungsgerichtsbarkeit gehört es, dafür Sorge zu tragen, dass parlamentarische Mehrheiten ihre Gestaltungsmöglichkeiten nicht in der Weise missbrauchen, dass sie sich durch Regelungen namentlich bei der Ausgestaltung des Wahlrechts eine „Prämie auf die Macht“ verschaffen. Es liegt nahe, dass die Wahrnehmung dieser Funktion bei politischen Entscheidungsträgern nicht immer auf uneingeschränkten Beifall trifft. Namentlich Politiker aus dem konservativen Lager haben sich hier in der Vergangenheit mit wenig sach- und rechtskundiger Kritik am Bundesverfassungsgericht hervorgetan. Die Art und Weise, in der Bundestagspräsident Lammert (CDU) nunmehr versucht hat, den Missbrauch politischer Gestaltungsmacht der Kontrolle durch das Verfassungsgericht zu entziehen, ist allerdings von bislang noch nicht dagewesener Dreistigkeit: Durch eine Grundgesetzänderung soll verfassungswidriges Treiben von Mehrheiten der verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogen werden. Dabei wendet sich Lammert insbesondere gegen die Verhinderung von Sperrklauseln im Kommunalwahlrecht, deren Abschaffung „ruinöse Folgen“ für die Entscheidungsfindung auf kommunaler Ebene habe. Das Verfassungsgericht solle nicht in den „Spielraum des Gesetzgebers“ eingreifen.

Diese Behauptungen sind grotesker Unfug: Da das Kommunalwahlrecht grundsätzlich Ländersache ist, ist zunächst die Gerichtsbarkeit der Länder aufgerufen, kommunalwahlrechtliche Vorschriften am Maßstab des Landes- und Bundesverfassungsrechts – namentlich dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit – zu messen. Es existiert mittlerweile auch eine Reihe von Entscheidungen zum Kommunalwahlrecht, mit denen verschiedene Gerichte zu Sperrklauseln Stellung genommen haben. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu allein durch eine Entscheidung zum Kommunalwahlrecht in Schleswig-Holstein aus dem Jahre 2008 beigetragen (2 BvK 1/07 = BVerfGE 120, 82), die dadurch möglich wurde, dass es seinerzeit in Schleswig-Holstein noch an einer eigenen Verfassungsgerichtsbarkeit fehlte. In dieser Entscheidung hebt das Bundesverfassungsgericht aus gegebenem Anlass erneut hervor, dass der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit „im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen“ sei (Rn. 96). Dem Gesetzgeber bleibe daher nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen“ (Rn. 108). Eine „strenge Prüfung“ sei auch deshalb erforderlich, „weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird“ (Rn. 104).

Auf dieser Grundlage finden sich zwei Erwägungen, die für die Entscheidung tragend sind: Die Rechtfertigung von Sperrklauseln im Parlamentsrecht mit dem Erfordernis einer Bildung stabiler Regierungen ist nicht auf das Kommunalrecht übertragbar, weil kommunale Vertretungen keine Parlamente sind und keine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares Gremium haben (Rn. 123). Auch im Übrigen rechtfertigt der Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen keine Sperrklausel, weil – wie im Einzelnen ausführlich dargelegt wird – durch den Einzug kleinerer Parteien oder Wählergruppen eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit weder zu befürchten noch bislang empirisch feststellbar sei. Insoweit bleibt es dabei: Die Entscheidung, welche Partei oder Wählergemeinschaft die Interessen der Bürger am besten vertritt, obliegt nicht dem Wahlgesetzgeber, sondern dem Wähler (Rn. 119). Auch andere Gerichte haben den Einwand der Funktionsbeeinträchtigung als unplausibel zurückgewiesen (vgl. z.B. VerfGH NW, Urt. v. 16.12.2008 – VerfGH 12/08, Rn. 69 ff.).

Dies alles kann und muss der Bundestagspräsident wissen. Gleichwohl findet er es richtig, der Wahrheit zuwider „ruinöse Folgen“ für die Funktionsfähigkeit kommunaler Körperschaften zu postulieren und auf dieser Grundlage (allein) das Bundesverfassungsgericht anzugreifen. Das dahinterstehende Ziel ist offensichtlich: Namentlich kleinere Parteien und Wählergruppen sollen aus den Kommunalparlamenten herausgehalten werden. Für große Parteien hat dies zwei Vorteile: Je weniger Parteien an der Sitzverteilung teilnehmen, umso mehr Sitze entfallen auf Parteien, die die Sperrklausel überwunden haben, und umso weniger Stimmen sind für eigene Mehrheiten erforderlich. Ersichtlich geht es dem Bundestagspräsidenten gerade darum, die „Prämie um die Macht“ ohne Störungen durch die Verfassungsgerichtsbarkeit zur Auszahlung bringen zu können. Dass den für kleinere Parteien abgegebenen Stimmen dann keinerlei Erfolgswert zukommt und diese Verzerrung des Wahlergebnisses dem formalen Charakter des Wahlrechts und damit Grundgedanken einer demokratischen Ordnung widerspricht, interessiert dabei offenbar nicht. Letztlich wird das offensichtliche Ziel verfolgt, kleinere Parteien aus den kommunalen Vertretungen herauszuhalten. Wieder einmal zeigt sich, dass die größten Gefahren für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nicht von außen drohen, sondern von denen ausgehen, die an den Schalthebeln der Macht sitzen.