Lammert legt die Axt an den Rechtsstaat

Zu den vornehmsten Aufgaben der Verfassungsgerichtsbarkeit gehört es, dafür Sorge zu tragen, dass parlamentarische Mehrheiten ihre Gestaltungsmöglichkeiten nicht in der Weise missbrauchen, dass sie sich durch Regelungen namentlich bei der Ausgestaltung des Wahlrechts eine „Prämie auf die Macht“ verschaffen. Es liegt nahe, dass die Wahrnehmung dieser Funktion bei politischen Entscheidungsträgern nicht immer auf uneingeschränkten Beifall trifft. Namentlich Politiker aus dem konservativen Lager haben sich hier in der Vergangenheit mit wenig sach- und rechtskundiger Kritik am Bundesverfassungsgericht hervorgetan. Die Art und Weise, in der Bundestagspräsident Lammert (CDU) nunmehr versucht hat, den Missbrauch politischer Gestaltungsmacht der Kontrolle durch das Verfassungsgericht zu entziehen, ist allerdings von bislang noch nicht dagewesener Dreistigkeit: Durch eine Grundgesetzänderung soll verfassungswidriges Treiben von Mehrheiten der verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogen werden. Dabei wendet sich Lammert insbesondere gegen die Verhinderung von Sperrklauseln im Kommunalwahlrecht, deren Abschaffung „ruinöse Folgen“ für die Entscheidungsfindung auf kommunaler Ebene habe. Das Verfassungsgericht solle nicht in den „Spielraum des Gesetzgebers“ eingreifen.

Diese Behauptungen sind grotesker Unfug: Da das Kommunalwahlrecht grundsätzlich Ländersache ist, ist zunächst die Gerichtsbarkeit der Länder aufgerufen, kommunalwahlrechtliche Vorschriften am Maßstab des Landes- und Bundesverfassungsrechts – namentlich dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit – zu messen. Es existiert mittlerweile auch eine Reihe von Entscheidungen zum Kommunalwahlrecht, mit denen verschiedene Gerichte zu Sperrklauseln Stellung genommen haben. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu allein durch eine Entscheidung zum Kommunalwahlrecht in Schleswig-Holstein aus dem Jahre 2008 beigetragen (2 BvK 1/07 = BVerfGE 120, 82), die dadurch möglich wurde, dass es seinerzeit in Schleswig-Holstein noch an einer eigenen Verfassungsgerichtsbarkeit fehlte. In dieser Entscheidung hebt das Bundesverfassungsgericht aus gegebenem Anlass erneut hervor, dass der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit „im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen“ sei (Rn. 96). Dem Gesetzgeber bleibe daher nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen“ (Rn. 108). Eine „strenge Prüfung“ sei auch deshalb erforderlich, „weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird“ (Rn. 104).

Auf dieser Grundlage finden sich zwei Erwägungen, die für die Entscheidung tragend sind: Die Rechtfertigung von Sperrklauseln im Parlamentsrecht mit dem Erfordernis einer Bildung stabiler Regierungen ist nicht auf das Kommunalrecht übertragbar, weil kommunale Vertretungen keine Parlamente sind und keine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares Gremium haben (Rn. 123). Auch im Übrigen rechtfertigt der Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen keine Sperrklausel, weil – wie im Einzelnen ausführlich dargelegt wird – durch den Einzug kleinerer Parteien oder Wählergruppen eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit weder zu befürchten noch bislang empirisch feststellbar sei. Insoweit bleibt es dabei: Die Entscheidung, welche Partei oder Wählergemeinschaft die Interessen der Bürger am besten vertritt, obliegt nicht dem Wahlgesetzgeber, sondern dem Wähler (Rn. 119). Auch andere Gerichte haben den Einwand der Funktionsbeeinträchtigung als unplausibel zurückgewiesen (vgl. z.B. VerfGH NW, Urt. v. 16.12.2008 – VerfGH 12/08, Rn. 69 ff.).

Dies alles kann und muss der Bundestagspräsident wissen. Gleichwohl findet er es richtig, der Wahrheit zuwider „ruinöse Folgen“ für die Funktionsfähigkeit kommunaler Körperschaften zu postulieren und auf dieser Grundlage (allein) das Bundesverfassungsgericht anzugreifen. Das dahinterstehende Ziel ist offensichtlich: Namentlich kleinere Parteien und Wählergruppen sollen aus den Kommunalparlamenten herausgehalten werden. Für große Parteien hat dies zwei Vorteile: Je weniger Parteien an der Sitzverteilung teilnehmen, umso mehr Sitze entfallen auf Parteien, die die Sperrklausel überwunden haben, und umso weniger Stimmen sind für eigene Mehrheiten erforderlich. Ersichtlich geht es dem Bundestagspräsidenten gerade darum, die „Prämie um die Macht“ ohne Störungen durch die Verfassungsgerichtsbarkeit zur Auszahlung bringen zu können. Dass den für kleinere Parteien abgegebenen Stimmen dann keinerlei Erfolgswert zukommt und diese Verzerrung des Wahlergebnisses dem formalen Charakter des Wahlrechts und damit Grundgedanken einer demokratischen Ordnung widerspricht, interessiert dabei offenbar nicht. Letztlich wird das offensichtliche Ziel verfolgt, kleinere Parteien aus den kommunalen Vertretungen herauszuhalten. Wieder einmal zeigt sich, dass die größten Gefahren für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nicht von außen drohen, sondern von denen ausgehen, die an den Schalthebeln der Macht sitzen.

Freihandelsabkommen – kein Thema für Kommunen?

Anfang des Monats sorgte ein „Infobrief“ des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages für Aufmerksamkeit, der sich mit der Frage beschäftige, ob sich kommunale Vertretungen – also (Gemeinde-) Räte oder Kreistage – mit Freihandelsabkommen, namentlich dem geplanten Freihandelsabkommen TTIP zwischen der EU und den USA beschäftigen dürfen. Dies wird in dem Gutachten verneint, was sogleich zu empörten Reaktionen führte. Empörung allerdings ist keine rechtliche Kategorie. Vielmehr kommt es darauf an, ob die Begründung des Wissenschaftlichen Dienstes für das gefundene Ergebnis zu überzeugen vermag. Dies ist nicht der Fall: das Ergebnis ist unzutreffend, die Begründung bei näherem Hinsehen nicht überzeugend.

In seinen Ausführungen stellt der Wissenschaftliche Dienst darauf ab, dass der Abschluss eines Freihandelsabkommens keine „örtlichen Angelegenheiten“ im Sinne der Definition des Bundesverfassungsgerichts in der „Rastede Entscheidung“ aus dem Jahre 1988 (BVerfGE 79, 127) betreffe. Zwar wird konzediert, dass der Abschluss eines solchen Freihandelsabkommens auch Rückwirkungen auf die kommunale Aufgabenerledigung namentlich im Bereich der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen durch öffentliche Unternehmen haben könne. Eine individuelle oder spezifische Betroffenheit einzelner Kommunen werde durch eine solche allgemeine Betroffenheit aber nicht begründet (S. 6).

Das hält näherer Prüfung nicht stand.

1. Zunächst ist allerdings die Frage aufzuwerfen, ob die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung durch Art. 28 Abs. 2 GG hier überhaupt eingreift, denn bei dem geplanten Freihandelsabkommen TTIP handelt es sich um eine Vereinbarung, die zwischen der EU und den USA geschlossen werden soll. Gegenüber Rechtsakten der Europäischen Union können sich kommunale Gebietskörperschaften aber nicht ohne weiteres auf die grundgesetzliche Verbürgung kommunaler Selbstverwaltung berufen; immerhin will auch die EU die regionale und lokale Selbstverwaltung als Teil der nationalen Identität der Mitgliedstaaten achten (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV). Indes geht es an dieser Stelle noch nicht darum, ob das Freihandelsabkommen kommunale Belange in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt. In Rede steht vielmehr die Frage, ob sich kommunale Gebietskörperschaften zu einer (tatsächlichen) Beeinträchtigung ihrer Belange öffentlich äußern dürfen oder ihnen dies das Recht des Mitgliedstaates verbietet. Damit aber sind Reichweite und Wirkung der Garantie kommunaler Selbstverwaltung angesprochen.

2. Die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung durch das Grundgesetz (und Landesverfassungsrecht) normiert nicht nur eine Rechtsstellung der kommunalen Gebietskörperschaften, sondern begrenzt sie zugleich: Sie reicht – davon geht die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes zutreffend aus – nicht weiter als die „örtlichen Angelegenheiten“ – also alle Angelegenheiten, die auf die kommunale Gebietskörperschaften einen spezifischen Bezug haben. Es ist deshalb seit längerem geklärt, dass Städte, Kreise und Gemeinden nicht befugt sind, sich zu beliebigen Themen in der politischen Diskussion zu äußern, die politisch auf Bundes- oder Landesebene zu entscheiden sind. Dies muss folgerichtig auch dann gelten, wenn etwaige Rückwirkungen auf eine Gemeinde und ihre Bürger nicht auszuschließen sind, denn derartige Folgen können mit bundes- oder landespolitischen Entscheidungen stets einhergehen. Beschlüsse, mit denen sich Gemeinde im Zusammenhang mit dem sog. „NATO-Doppelbeschluss“ in den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts zu „atomwaffenfreien Zonen“ erklärt haben, wurden daher vom Bundesverwaltungsgericht als (verdeckte) Statements zu einem verteidigungspolitischen Thema bewertet, die unzulässig seien; allerdings wurden Stellungnahmen bei Vorliegen einer spezifischen Betroffenheit auch als zulässig angesehen.

3. Diese Rechtsprechung wird vom Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages in seiner Stellungnahme zutreffend dargestellt; sie rechtfertigt die daraus sodann gezogenen Schlüsse aber nicht.

a) Zunächst einmal ist ungewiss, inwieweit nach Maßgabe des im Detail noch unbekannten Inhalts des Freihandelsabkommens einzelne Kommunen in Abhängigkeit von Umfang, Art und Rechtsform der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen im Bereich der (in Deutschland) so genannten „Daseinsvorsorge“ von den Vereinbarungen in unterschiedlicher Intensität betroffen werden. Es ist daher schon nicht selbstverständlich, dass die Annahme, alle Kommunen würden im Ergebnis in gleicher Weise und damit keine von ihnen in besonderem oder herausgehobenem Maße betroffen, überhaupt zutrifft.

b) Selbst wenn die genannte Annahme zuträfe, so beruht die Folgerung, dass es an einer örtlichen Angelegenheit und damit zugleich an der Einschlägigkeit der Selbstverwaltungsgarantie fehle, auf einem Fehlschluss. Es gibt keinen Rechtssatz des Inhalts, dass örtliche Angelegenheiten nur dann vorliegen, wenn (nur) einzelne Kommunen in besonderer oder herausgehobener Weise betroffen sind. Der Ausschluss außen- oder verteidigungspolitischer Angelegenheiten in der bisherigen Rechtsprechung beruht letztlich darauf, dass es sich um überörtliche Angelegenheiten handelte, in denen ein spezifischer Bezug zu kommunalen Belangen ersichtlich zu verneinen war. Anders verhält es sich bei den Freihandelsabkommen: Es werden alle Kommunen in einem Bereich berührt, der ihre spezifischen Kompetenzen und Funktionen bei der Erledigung örtlicher Aufgaben im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen („Daseinsvorsorge“) betrifft. Wenn indes alle Kommunen in ihrer Aufgabenerfüllung berührt werden, staatliches Handeln spezifische Auswirkungen auf der örtlichen Ebene zugewiesene Angelegenheiten hat, kann eine Beeinträchtigung kommunaler Belange nicht schon dadurch entfallen, dass andere Kommunen in gleicher Weise beeinträchtigt werden. Eine Beeinträchtigung kommunaler Aufgabenerfüllung ist daher nicht schon deshalb nicht an der Selbstverwaltungsgarantie zu messen, weil andere Kommunen ebenfalls in der Aufgabenerfüllung beeinträchtigt werden.

Eine ähnliche Argumentation wie die des Wissenschaftlichen Dienstes hat daher das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in etwas anderem Zusammenhang schon Anfang des Jahrtausends zurückgewiesen: In dem dort entschiedenen Fall (Urteil vom 16.08.2001, 10 KN1036/01 u.a.) waren Ortsräte vor ihrer Abschaffung durch Ratsbeschluss nicht angehört worden. Die betreffende Stadt meinte in Übereinstimmung mit dem Niedersächsischen Innenministerium, eine solche Anhörung sei nur bei spezifischer Betroffenheit eines Ortsrats nötig, an der es fehle, wenn alle Ortsräte abgeschafft würden. Das Oberverwaltungsgericht hat derlei Unfug eine Absage erteilt: „Der Auffassung, dass „eine wichtige Frage, von der die Ortschaft in besonderem Maße berührt sein könne, dann nicht anzunehmen sei, wenn die Angelegenheit alle Ortschaften in gleicher Weise berühre, ... vermag der Senat nicht zu folgen“. Es komme vielmehr darauf an, ob die Angelegenheit „eine Ortschaft gegenüber anderen Ortschaften individuell, also nicht nur als räumlichen Teil der gesamten Gemeinde berührt“. Sei dies der Fall, werde die individuelle Berührung nicht dadurch geringer, dass alle Ortsräte aufgelöst werden sollen“. 

Diese Erwägungen sind auf den vorliegenden Zusammenhang übertragbar: Durch das Freihandelsabkommen werden kommunale Gebietskörperschaften in ihrer Aufgabenerledigung und damit nicht nur als „Teil des Staatsgebiets“ betroffen; für das CETA-Abkommen mit Kanada haben Fischer-Lescano und Horst dies im Einzelnen dargelegt. Diese potentielle Beeinträchtigung ermöglicht es, dass kommunale Gebietskörperschaften zu diesem Thema auch Stellung nehmen können.

Im Ergebnis ist daher eine kommunale Befassungskompetenz auch mit Blick auf das TTIP zu bejahen.

Noch mal kurz die Verfassung brechen: TTIP, Merkel und der Rechtsstaat

Jeder Jurastudent wird spätestens bei der Befassung mit Staatshaftungsrecht in der Examensvorbereitung mit ihm konfrontiert: Dem „Nassauskiesungsbeschluss“des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1981 (BVerfGE 58, 300), mit dem die Dogmatik des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes bei schädigenden staatlichen Einwirkungen wieder vom Kopf auf die Füße gestellt wurde. Das Bundesverfassungsgericht verwirft die Idee des „enteignungsgleichen Eingriffs“ und stellt klar, dass die Abwehr rechtswidrigen Staatshandelns durch die dafür vorgesehenen Rechtsbehelfe gegenüber einer Entschädigung in Geld vorrangig ist. Auch wenn der „enteignungsgleiche Eingriff“ für den Fall anderweitig nicht abwehrbarer Beeinträchtigungen („Holzstapelbrand beim Übungsschießen“) zwischenzeitlich zurückgekehrt ist, ist es daher geltendes Verfassungsrecht, dass ein Betroffener primär die Abwehr der Beeinträchtigung zu versuchen hat. Schadensersatzansprüche außerhalb des Amtshaftungsrechts kommen nur ausnahmsweise in Betracht.

Diese Regeln des deutschen Verfassungsrechts könnten durch den Bundestag mit verfassungsändernder Mehrheit geändert werden, indem andere rechtliche Vorgaben im Grundgesetz (z. B. in Art. 34 GG) verankert würden. Oder durch Angela Merkel – durch den Abschluss des TTIP-Abkommens. Denn dieses Abkommen sieht (nichtstaatliche) Schiedsgerichte vor, vor denen private Unternehmen einen Vertragsstaat unmittelbar auf Entschädigung für (angeblich) erlittenes „Unrecht“ – bis hin zu nicht realisierten Gewinnerwartungen – sollen in Anspruch nehmen können. Ein vorgängiges Nachsuchen etwa um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz wird damit entbehrlich; Wohlverhalten von Regierungen kann unmittelbar durch Androhung exorbitanter Schadensersatzforderungen erzwungen werden.

Die verfassungsrechtlich vorgesehenen Mechanismen für etwaiges Staatsunrecht werden damit unterlaufen – es präsentiert sich die Rechtsfigur der „verfassungsdurchbrechenden völkerrechtlichen Vereinbarung“. Demnächst wird daher der Inhalt der Verfassung sich analog den Zuständen in der Weimarer Republik nicht mehr aus dem Text des Grundgesetzes ergeben, sondern nur unter Berücksichtigung der anderweitigen Durchbrechungen feststellen lassen. Zu Recht warnt daher der ehemalige Verfassungsrichter Siegfried Broß davor, dass "auf dem Weg einer zwischenstaatlichen Vereinbarung über den Freihandel materiell die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland in einem Staatsorganisationsprinzip geändert" werde. Gerade materielle Verfassungsänderungen ohne Änderung des Wortlautes soll Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG jedoch verhindern. Respekt vor einer solchen grundlegenden Entscheidung der Verfassung – schon das ist offenbar zu viel verlangt.