Donnerstag, 14. Mai 2015

Die Gefahrengebiete-Entscheidung des Hamburger OVG: Eine (un-) erfreuliche Kompetenzüberschreitung?



Die Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 2015 (4 Bf 226/12), der zufolge die Regelung über die Einrichtung sog. Gefahrengebiete und damit die Ermächtigung zur anlasslosen Kontrolle von Personen verfassungswidrig sei, liest sich wie eine Höchststrafe für den Gesetzgeber: Zu unbestimmt sei die Regelung (S. 13 ff.), und zudem unverhältnismäßig (S. 21 ff.), sie verstoße gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Allerdings enthält die Entscheidung einige Punkte, die schon bei erster Lektüre stutzen lassen: Ohne dass an dieser Stelle eine ausführliche und detaillierte Auseinandersetzung mit den Gründen erfolgen könnte, seien daher zwei Anmerkungen gemacht:

1. Die Entscheidung besteht aus zwei Teilen. Zum einen setzt sich das OVG im ersten Teil gleichsam „abstrakt“ mit der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm (§ 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F) auseinander, zum anderen wird die Verhältnismäßigkeit der konkret in Rede stehenden Maßnahme anschließend verneint. 

Bei dem ersten Teil der Entscheidung, die den größeren Teil der Gründe ausmacht, handelt es sich der Sache nach indes um ein umfangreiches obiter dictum, mit dem das Gericht nach eigenem Bekunden (S. 10) einem Wunsch der Parteien entsprochen hat. Entscheidende Bedeutung für das Ergebnis kommt den Ausführungen nicht zu, wie das Gericht selbst einräumt, da unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit der zur Anordnung von Gefahrengebieten ermächtigenden Norm nach Auffassung des Gerichts die Personenkontrolle im konkreten Fall rechtswidrig gewesen ist (S. 29 ff.). Folgt man diesem Ansatz, so ist aber festzustellen, dass das Gericht auf Wunsch der Parteien ein umfangreiches Rechtgutachten erstattet hat, dem weder Entscheidungserheblichkeit noch weitergehende Verbindlichkeit zukommt: Wäre die Frage der Verfassungsmäßigkeit entscheidungserheblich gewesen, hätte die betreffende Norm dem Bundes- oder Landesverfassungsgericht vorgelegt werden müssen (Art. 64 Abs. 2 HambVerf., Art. 100 GG). Dies hat das OVG aber ausdrücklich nicht getan, weil es nach dessen Auffassung auf die Verfassungsmäßigkeit der zur Einrichtung von Gefahrenzonen ermächtigenden Norm gar nicht ankam. 

Wenn dem so ist, hätte sich das Gericht aber darauf beschränken müssen, die Unzulässigkeit der Kontrollmaßnahmen im Einzelfall festzustellen. Gerichte haben Rechtsschutz zu gewähren, nicht aber Gutachten zu erstellen. Es ist auch nicht Aufgabe von Gerichten, durch unverbindliche Rechtsansichten zur Verfassungsmäßigkeit von Normen den Gesetzgeber in die Bredouille zu bringen: Zwar gehen unmittelbare Rechtswirkungen für die Gültigkeit einer Norm von einer solchen Entscheidung nicht aus; auch muss sich der Gesetzgeber die unverbindliche Rechtsmeinung eines Gerichtes nicht zu Eigen machen. Dass Verdikt der Verfassungswidrigkeit einer Norm wird von der Öffentlichkeit aber gleichwohl als sachverständiges Votum aufgenommen werden. Im Grunde handelt es sich bei der Entscheidung des OVG daher um eine Kompetenzüberschreitung: Art. 64 HambVerf enthält eine klare Regelung, der zufolge eine gesetzliche Vorschrift bei einer Entscheidung „als verbindlich anzusehen“ ist (Abs. 1), sofern eine Norm nicht dem Verfassungsgericht vorgelegt wird, weil das Gericht sie für verfassungswidrig erachtet und (!) es für die Entscheidung auf die betreffende Vorschrift ankommt (Abs. 2). Hierüber hat sich das OVG mit kühnem Schwung hinweggesetzt. 

2. Die Verfassungswidrigkeit im Einzelfall begründet das OVG sodann – nach einer wenig überzeugenden Unterscheidung zwischen Inaugenscheinnahme und Durchsuchung – u.a. damit, dass die „Auswahl der Klägerin“ für eine Kontrollmaßnahme ermessensfehlerhaft gewesen sei (S. 30). Ausgangspunkt der Erwägungen ist Art. 3 Abs. 1 GG, in deren Rahmen das OVG nicht nur einen Verstoß gegen das Willkürverbot erörtert, sondern aufgrund der Grundrechtsrelevanz des Sachverhalts unter impliziter Anlehnung an die sog. „neue Formel“ eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vornimmt (S. 32). In diesem Rahmen sieht das OVG eine Kontrolle aufgrund einer am Erscheinungsbild der Klägerin orientierten Zuordnung zum „linken Spektrum“ zu Recht als ungeeignet an. Dies wird sodann aber – im Grunde unabhängig von der Zuordnung einer bestimmten Person zu einer wie auch immer definierten „Zielgruppe“ – damit begründet, dass mit Hilfe einer Identitätsfeststellung bzw. Personenkontrolle weder eine abstrakte Gefahr verhindert noch eine konkrete Gefahr abgewehrt werden könne. Es sei generell (!) fernliegend, dass eine Person, die sich an Ausschreitungen beteiligen wolle, hiervon allein schon deswegen Abstand nehmen werde, weil sie aufgrund ihrer äußeren Erscheinung einer Personenkontrolle unterzogen wurde. Die Annahme des Gesetzgebers, die Aufhebung der Anonymität des potentiellen Störers könne zum Verzicht auf bestimmte Aktivitäten führen, sei nicht weiter belegt (S.33). 

Im Grunde gibt der Senat an dieser Stelle zu erkennen, dass er durchschaut hat, worum es bei den anlasslosen Kontrollen aufgrund der Einrichtung eines Gefahrengebietes tatsächlich geht: Nämlich die Stigmatisierung und Einschüchterung von Personen, die ihre grundrechtlich geschützte Freiheit durch Beteiligung an Demonstrationen in Anspruch nehmen wollen. Dieses Ziel wird indes nicht benannt und deshalb auch nicht – was naheliegend gewesen wäre – als legitimer Gesetzeszweck verworfen. Vielmehr verneint der Senat die Geeignetheit, indem mit der Unterstellung operiert wird, dass sich niemand durch eine Personenkontrolle davon abhalten lassen werde „zu einem späteren Zeitpunkt im Schutz der Dunkelheit in der Anonymität der Masse Straftaten zu begehen, die ihm als (im Vorwege kontrollierter) Person gar nicht ohne Weiteres zugeordnet werden können“ (S. 33 f.). Die Möglichkeit der Strafverfolgung im Falle der Beteiligung an Ausschreitungen hänge nicht von einer vorangegangenen Identitätsfeststellung, sondern von der Identifizierbarkeit der betreffenden Person ab. Das ist auch sicher richtig: Kaum ein gewaltbereiter Demonstrant wird sich von der Teilnahme an Ausschreitungen allein deshalb abhalten lassen, weil er auf dem Weg zur Demonstration kontrolliert wurde. Zugleich verfehlt aber dieser Ansatz das Problem, das darin liegt, dass die martialisch auftretende Staatsmacht gegenüber unbescholtenen Bürgern abschreckende Wirkungen in Bezug auf die Teilnahme an Demonstrationen oder sonstigen Veranstaltungen entfalten kann.

Darüber hinaus machen diese Erwägungen des Senats die vorangegangenen Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit der Ermächtigung zur Einrichtung von Gefahrengebieten noch unter einem anderen Aspekt überflüssig: Die Erörterungen zur Geeignetheit der Kontrollen betreffen letztlich nicht nur die Verhältnismäßigkeit der Überprüfung der Klägerin im Einzelfall, sondern gerade die Geeignetheit der Norm für den abstrakt verfolgten Zweck und damit letztlich (wiederum) deren Verfassungsmäßigkeit. Ob demgegenüber die Bestimmtheit der Regelung – wie das OVG meint – zu verneinen ist, erscheint zweifelhaft, mag indes dahingestellt bleiben: Folgt man dem Gedankengang des OVG zur Ungeeignetheit der Kontrolle zur Gefahrenabwehr, so ist eine solche Maßnahme letztlich in jedem Einzelfall zwangsläufig rechtswidrig. Dies muss aber auf die Zulässigkeit der Einrichtung von Gefahrengebieten zurückwirken, da diese Maßnahme nicht zu weitergehenden Eingriffen berechtigt, so dass etwa die Stellungnahme der Deutschen Polizeigewerkschaft zu der Entscheidung in besonders bemerkenswerter Weise neben der Sache liegt. Fehlt es danach aber der Regelung generell an der Geeignetheit zur Gefahrenabwehr, so ist folglich die Verfassungsmäßigkeit der zur Einrichtung von Gefahrengebieten ermächtigenden Norm entscheidungserheblich, so dass ein Vorlagebeschluss erforderlich gewesen wäre.

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