Auch
in den Ländern muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen,
unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.
Voraussetzung des aktiven und passiven Wahlrechts ist danach zunächst die
deutsche Staatsangehörigkeit. Um auf dieser Grundlage eine möglichst überschneidungsfreie
Zuordnung des Wahlrechts in den Ländern zu ermöglichen, wird die Berechtigung
zur Teilnahme an Landtagswahlen üblicherweise mit dem Wohnsitz verknüpft. Auch
in Nordrhein-Westfalen hängen daher Wahlberechtigung und Wählbarkeit von der „Wohnung“
ab, dabei kommt es bei mehreren Wohnungen auf die „Hauptwohnung“ ab (§§1, 4
Abs. 1 LWahlG NW). Es liegt nahe, hierin eine Verweisung auf die Hauptwohnung
im Sinne der Vorschriften des Melderechts zu sehen; die Zulässigkeit einer
dynamischen Verweisung auf Bundesrecht zur Feststellung des aktiven und
passiven Wahlrechts sei dabei hier nicht thematisiert.
Diese
Rechtslage führt in einem aktuellen Fall aus Nordrhein-Westfalen allerdings zu überraschenden
Komplikationen, nachdem der Landesvorsitzende der AfD, der zugleich Kandidat für
die Landtagwahl im Mai ist, die Ehe mit einer sächsischen Landtagsabgeordneten
geschlossen hat. So ist kürzlich in einer Sendung des ZDF unter Berufung auf
(hier nicht im Detail bekannte) Ausführungen des Speyerer Staatsrechtslehrers
J. Wieland die These vertreten worden, dass Verheiratete nur einen Wohnsitz
haben dürfen; diese These wurde inzwischen auch in anderen Medien aufgegriffen.
Indes – man mag es bedauern oder nicht –
eine Rechtspflicht von Ehegatten zur Begründung eines gemeinsamen Wohnsitzes
ist dem geltenden Recht völlig unbekannt. Wahlrechtlich allein maßgeblich ist
vielmehr der Lebensmittelpunkt des Bewerbers. Dies sei nachfolgend erläutert (für Eilige findet sich eine Zusammenfassung am Ende).
I. Die
Vorgaben des Melderechts
Stellt
sich die Frage nach der Hauptwohnung von verheirateten Personen oder
Lebenspartnern, so richtet sich der Blick auf § 22 BMG. Mit dieser Vorschrift hat
der Gesetzgeber den schon zuvor geltenden, „durch ständige Rechtsprechung der
Verwaltungsgerichte hinreichend bestätigten
und in der Praxis allgemein bewährten
objektiven Hauptwohnungsbegriff“ i.S.v. § 12 Absatz 2 MRRG in das
Bundesmeldegesetz übernehmen wollen (BT-Drs. 17/7746, S. 39), weshalb die im
BMG getroffenen Regelungen den zuvor geltenden Vorschriften sachlich
entsprechen.
Hinsichtlich
der Hauptwohnung von Ehegatten / Lebenspartnern findet sich eine gestufte
Regelung, der zufolge bei nicht dauernd getrennt lebenden Personen grundsätzlich
„die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie oder der
Lebenspartner“ die Hauptwohnung ist. Soweit diese Vorschrift reicht, haben
mithin beide Personen dieselbe Hauptwohnung. Weiter bestimmt § 22 Abs. 3 BMG mit
Blick auf Ehegatten / Lebenspartner, dass in Zweifelsfällen die vorwiegend
benutzte Wohnung dort ist, wo der „Schwerpunkt der Lebensbeziehungen“ einer
Person liegt. Diese Zweifelsregelung nimmt die Anknüpfung an die vorwiegend
benutzte Wohnung wieder auf, bezieht diese Merkmal aber nur noch auf die betroffene
Person. Soweit (auch) nach dieser Regelung eine Zuordnung der Hauptwohnung
nicht möglich ist, soll es auf die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners
ankommen (§ 22 Abs. 4 i.V.m. § 21 Abs. 3 BMG).
Der
Wortlaut von § 22 Abs. 1 BMG legt nahe, dass die Hauptwohnung einer
verheirateten Person auch dann die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie ist,
wenn der / die Betroffene diese Wohnung gerade nicht selbst vorwiegend nutzt.
Geht man hiervon aus, so können sich die Zweifelsfälle nur noch auf
Sachverhalte beziehen, in denen unklar ist, welche Wohnung von der Familie überwiegend
genutzt wird, da anderenfalls die Hauptwohnung aller Familienmitglieder bereits
zweifelsfrei feststeht. Dieses Ergebnis entspricht der einschlägigen
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. So hat das Bundesverwaltungsgericht eine
Wohnung als gemeinsame Hauptwohnung eines kinderlosen Ehepaares im Sinne des früheren
§ 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG angesehen, in der die Ehegatten den überwiegenden Teil
ihrer gemeinsamen Zeit verbrachten, obwohl sich einer der beiden Ehegatten die überwiegende
Zeit allein in einer anderen Wohnung aufhielt (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1999,
1 C 25/98, Rn. 8). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts habe der
Gesetzgeber eine typisierende Regelung geschaffen, die daran anknüpfe, dass bei
verheirateten Personen die gemeinsam genutzte Wohnung regelmäßig den
Lebensmittelpunkt bilde, selbst wenn sich eine verheiratete Person etwa aus
beruflichen Gründen an Werktagen anderswo aufhalte (a.a.O., Rn. 8). Dabei liege
in der Eigenart typisierender Regelungen, dass Besonderheiten des Einzelfalls grundsätzlich
unbeachtlich seien (a.a.O., Rn. 13). Zugleich wird allerdings angedeutet, dass
etwa dann anders zu entscheiden sei, „wenn kinderlose, nicht dauernd getrennt
lebende Ehegatten z.B. aus beruflichen Gründen je eine Wohnung unterhalten, die
sie vorwiegend benutzen, und wenn es keinen „gemeinsamen Schwerpunkt der
Lebensverhältnisse“ gebe (a.a.O.). In einer solchen Konstellation dürfte daher
ein „Zweifelsfall“ i.S.v. § 22 Abs. 3 BMG vorliegen, in dem nach Maßgabe des „Schwerpunkts der Lebensbeziehungen“ einer
Person über die Hauptwohnung zu entscheiden ist.
Ein
derartiger Zweifelsfall i.S.v. § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG / § 22 Abs. 3 BMG soll darüber
hinaus dann gegeben sein, wenn sich nicht hinreichend sicher bestimmen lässt, „welche
von mehreren Wohnungen vorwiegend benutzt wird“ (BVerwG, Urt. v. 20.03.2002, 6 C 12/01 Rn. 21). Sofern sich
hingegen eine „vorwiegend gemeinsam benutzte Wohnung“ von Ehegatten
(Lebenspartner) bzw. der Familie feststellen lässt, die dann die Hauptwohnung
bildet (a.a.O., Rn. 20), sei unerheblich, wo sich der der individuelle
Schwerpunkt der Lebensbeziehungen eines Beteiligten befinde (a.a.O., Rn. 21). Insoweit
soll es allein auf eine quantitative Betrachtung ankommen, die an die
Aufenthaltszeiten anknüpft (a.a.O., Rn. 22). Eine solche Regelung sei von der
Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers gedeckt, weil die hauptsächlich benutzte
Familienwohnung typischerweise auch der gemeinsame Lebensmittelpunkt der
Ehegatten sei. Die Nichtberücksichtigung seltener und atypischer
Fallgestaltungen entspreche zudem dem Erfordernis einer einfach und zügig
vollziehbaren Regelung massenhaft anfallender Vorgänge und sei für den Betroffenen
nicht mit unzumutbar harten Nachteilen verbunden (a.a.O., Rn. 24).
Aus
der vorstehend skizzierten Rechtsprechung ergeben sich damit zwei Folgerungen:
Zum einen liegt es in der Konsequenz einer typisierenden Regelung, dass einer
Person melderechtlich ein Hauptwohnsitz zugewiesen wird, selbst wenn sich der
Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen an einem anderen Ort befindet, sofern es
sich um die quantitativ überwiegend von der Familie des Betroffenen genutzte
Wohnung handelt. Gleichwohl bleibt es auch mit Blick auf Ehegatten /
Lebenspartner dabei, dass das Melderecht an tatsächliche Gegebenheiten – die
Familienwohnung – anknüpft, aus denen melderechtliche Konsequenzen gezogen
werden. Entgegen dem in den Medien
vermittelten Eindruck existiert hingegen keine Rechtspflicht zu einer
gemeinsamen Hauptwohnung von Ehegatten und Lebenspartnern. Sofern sich eine überwiegend
gemeinsam genutzte Wohnung der Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie nicht
feststellen lässt, bleibt es vielmehr dabei, dass der Schwerpunkt der
Lebensbeziehungen einer Person maßgeblich ist.
Diesen
Vorgaben entspricht im Ergebnis auch die Verwaltungsvorschrift
zum BMG (BR-Drucks. 341/15 v. 12.08.15), wo zu § 22 BMG u.a.
ausgeführt wird:
„22.1.2 Fehlende
gemeinsame Wohnung von Ehegatten oder Lebenspartnern
Unterhalten Ehegatten
oder Lebenspartner je eine eigene Wohnung, von denen keine vorwiegend gemeinsam
benutzt wird und haben sie auch keinen gemeinsamen Schwerpunkt der
Lebensbeziehungen, ist § 22 Absatz 1, 3 und 4 BMG nicht einschlägig. In diesem
Fall ist für jeden Ehegatten oder Lebenspartner eine alleinige Wohnung im
Melderegister einzutragen“.
Es mag an dieser Stelle dahingestellt bleiben, ob § 22
Abs. 3 und 4 BMG in einem solchen Fall (ebenfalls) nicht einschlägig sind oder
die Eintragung jeweils einer eigenen Wohnung gerade aus diesen Regelungen folgt. Für den hier diskutierten Fall ist
jedenfalls festzustellen, dass aus der Perspektive des Melderechts die
Ehegatten unabhängig von individuellen Lebensverhältnissen eine gemeinsame
Hauptwohnung haben, wenn eine gemeinsam benutzte Wohnung der Familie – nach Maßgabe
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Einschluss
angeheirateter Kinder – vorhanden ist. In diesem Falle wäre der Ort dieser
Wohnung melderechtlich zugleich die (gemeinsame) Hauptwohnung der Ehegatten.
II. Die
Implikationen des Wahlrechts
Das
Bundesverwaltungsgericht hält – wie gezeigt – die typisierende Anknüpfung an
die Familienwohnung deshalb für sachgerecht, weil sie typischerweise der
Lebenswirklichkeit entspricht, der Verwaltung unproblematisch zu handhabende
Kriterien für massenhaft anfallende Vorgänge an die Hand gibt und atypische Fälle
für die Betroffenen normalerweise ohne gravierende Folgen bleiben, da die
Freiheit ehelicher Lebensgestaltung unberührt bleibe. Das mag im Allgemeinen
auch zutreffen. Mit Blick auf das Wahlrecht muss der Ansatz der
Verwaltungsgerichte indes nahezu zwangsläufig zu Komplikationen führen, da die
Verknüpfung des Wahlrechts mit dem melderechtlichen Hauptwohnsitz bei
(Kommunal- und) Landtagswahlen letztlich der Definition des „Wahlvolks“ dient: Da es,
abgesehen von Bayern, eine „Staatsangehörigkeit“ in Bezug auf die Länder nicht
gibt, musste der Gesetzgeber einen anderen Anknüpfungspunkt für das (aktive und)
passive Wahlrecht finden. Dabei wird durch das Kriterium des (Haupt-) Wohnsitzes
oder gewöhnlichen Aufenthalts grundsätzlich gewährleistet, dass jede/r Bürger/in
zu einem Landtag wahlberechtigt ist, doppelte Wahlberechtigungen aber vermieden
werden. Dem Erfordernis kommt damit „im Wesentlichen die Funktion zu, die Wahlvölker
der verschiedenen Bundesländer voneinander abzugrenzen, da diese Funktion …
nicht … durch eine ‚Landes-Staatsangehörigkeit‘ erfüllt wird, auf der anderen
Seite ein Wahlrecht aller Deutschen in jedem Bundesland natürlich
ausgeschlossen ist“ (W. Löwer in Löwer / Tettinger, Kommentar zur Verfassung
NW, 2002, Art. 31 Rn. 20). Wenn aber bei verheirateten Personen der
melderechtliche Hauptwohnsitz vom Lebensmittelpunkt aufgrund einer
typisierenden Betrachtung abgekoppelt wird, ergibt sich die doppelte
Konsequenz, dass Personen ohne Verbundenheit zum Wahlgebiet wahlberechtigt sein
können, während Personen, bei denen der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen im
Wahlgebiet liegt, weder wählen noch gewählt werden können, worin eine
Vorenthaltung der zentralen Rechte des status
activus liegt.
Den Weg zur Bewältigung
dieser Problematik hat indes das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls gewiesen:
So wird in der erwähnten Entscheidung vom 4. Mai 1999 festgestellt, dass „etwaige
Unzuträglichkeiten, die sich aus der Anknüpfung anderer Rechtsvorschriften an
die Hauptwohnung ergeben, bei der Ausgestaltung und Auslegung dieser
Rechtsvorschriften zu bewältigen sind“ (a.a.O., Rn. 14; sachl. übereinstimmend Urt.
v. 20.03.2002 a.a.O., Rn. 24). Diese Wendung zielt erkennbar auf
Fallgestaltungen, in denen sich die Abkopplung der Hauptwohnung vom
Lebensmittelpunkt auf das Wahlrecht auswirkt. Die für derartige Fälle aus
verfassungsrechtlichen Gründen zu gebende Antwort lautet, dass sich
wahlrechtlich der tatsächliche Lebensmittelpunkt gegenüber einer typisierenden
Anknüpfung an die Familienwohnung durchsetzt. Namentlich der Thüringer
Verfassungsgerichtshof hat schon 1997 im Falle eines von Nordrhein-Westfalen
nach Thüringen gewechselten Politikers, dessen Familie in Nordrhein-Westfalen
verblieben war, der Übernahme des Begriffs der Hauptwohnung i.S.v. § 12 Abs. 2
Satz 2 MRRG (jetzt § 22 Abs. 1 BMG) eine Absage erteilt: Zwar habe sich der
Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts am
Melderecht orientieren dürfen, weil das Melderecht mit der grundsätzlichen Anknüpfung
an einen dauernden Aufenthaltswillen, der „durch eine Wohnungnahme kundbar“
gemacht werde, ein typisches Merkmal lokaler persönlicher Bindung zum
Regelungskriterium mache. Indem das Melderecht in Verfolgung seiner
spezifischen Regelungszwecke im Fall des verheirateten, in einer Familie lebenden
Bürgers dessen Hauptwohnung zwingend an die Familienwohnung anknüpfe,
ignoriere das Melderecht aber im Einzelfall vorhandene und äußerlich zum
Ausdruck gebrachte Beziehungen eines Wahlbewerbers zum Wahlbezirk. Damit
entferne sich das Melderecht von zentralen Grundsätzen des Wahlrechts (Urt v.
12.06.1997, VerfGH 13/95, Rn. 60). Weiter wird unter Bezugnahme auf eine
Entscheidung des Bremischen Wahlprüfungsgerichts zweiter Instanz vom 17.
Dezember 1993 (St 1/93) sowie des Bremischen Staatsgerichtshofes vom 28.
Februar 1994 (St 2/93) festgestellt, dass in Fällen, in denen der von der
Stammwohnung entfernte Aufenthaltsort als weiterer, gewissermaßen öffentlicher
Lebensmittelpunkt gestaltbar und im konkreten Fall gestaltet worden sei, nicht
als Wohnung im wahlrechtlichen Sinn ignoriert werden könne (a.a.O., Rn. 66). Auch
führe die uneingeschränkte Übernahme des melderechtlichen
Hauptwohnungsbegriffs aus § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG in das Wahlrecht zu einer nicht durch einleuchtende Sachgründe
gerechtfertigten Benachteiligung von Ehegatten gegenüber Unverheirateten wie auch
von Bürgern mit Kindern gegenüber Kinderlosen (a.a.O., Rn.73 ff.). Erforderlich
sei daher eine verfassungskonforme Auslegung des Wahlrechts dergestalt, dass
von einem Zweifelsfall im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG (jetzt § 22
Abs. 3 BMG) auszugehen sei, wenn ein Bürger geltend mache, an einem anderen Ort
als dem der Familienwohnung seinen Lebensmittelpunkt zu haben (a.a.O., Rn. 86).
Wie nicht anders zu erwarten, hat diese Entscheidung nicht nur
Zustimmung gefunden (abl. etwa W. Schreiber, NJW 1998, 492 ff., tendenziell
zust. hingegen Th. Würtenberger / U. Seehorst, ThürVBl. 1998, 49 ff.). Das
Bundesverfassungsgericht hat indes in einer Entscheidung zum nordrhein-westfälischen
Kommunalwahlrecht aus dem Jahre 2009 erkennen lassen, dass es die Ausführungen
des Thüringer Verfassungsgerichtshofs für beachtlich hält. Unbeschadet
der Unzulässigkeit der konkreten Verfassungsbeschwerde wird den Fachgerichten
aufgegeben, sich in noch zu treffenden Entscheidungen mit den dort formulierten
Grundsätzen auseinanderzusetzen (B. v. 09.03.2009, 2 BvR 120/09, Rn. 18).
Korrigiert man daher mit Blick auf verfassungsrechtliche Vorgaben die
typisierende Anknüpfung an den Familienwohnsitz bei Abweichungen vom tatsächlichen
Lebensmittelpunkt dahingehend, dass der tatsächliche Schwerpunkt der
Lebensbeziehungen maßgeblich ist, so hat dies letztlich die Konsequenz, dass
sich wahlrechtlich im Ergebnis stets die tatsächlichen Gegebenheiten durchsetzen.
Eine Verpflichtung von Ehegatten /
Lebenspartnern, einen gemeinsamen Hauptwohnsitz zu haben, existiert daher nach
Maßgabe der geschilderten Rechtsprechung weder wahl- noch melderechtlich. Auch
können Ehegatten / Lebenspartner in unterschiedlichen Ländern aktiv und passiv
wahlberechtigt sein, wenn sie unterschiedliche Lebensmittelpunkte aufweisen.
Insoweit maßgeblich bleiben die tatsächlichen Verhältnisse. Ergeben sich
Zweifel an der Wählbarkeit, so ist dem von der Wahlleitung im Rahmen des Möglichen
nachzugehen.
III. Zusammenfassung
1. Aus der Perspektive des
Melderechts haben Ehegatten / Lebenspartner unabhängig von individuellen Lebensverhältnissen
eine gemeinsame Hauptwohnung, wenn eine gemeinsam benutzte Wohnung der Familie
vorhanden ist. In diesem Falle ist der
Ort dieser Wohnung melderechtlich zugleich die (gemeinsame) Hauptwohnung der
Ehegatten. Sofern sich
eine überwiegend gemeinsam genutzte Wohnung der Ehegatten (Lebenspartner) bzw.
der Familie nicht feststellen lässt, bleibt es hingegen dabei, dass der
Schwerpunkt der Lebensbeziehungen einer Person maßgeblich ist.
2. Entgegen einem in den Medien vermittelten
Eindruck existiert hingegen keine Rechtspflicht zu einer gemeinsamen
Hauptwohnung von Ehegatten und Lebenspartnern.
3. Wahlrechtlich ist der Ort der Ehe- bzw.
Familienwohnung aus verfassungsrechtlichen Gründen dann irrelevant, wenn ein
davon abweichender Lebensmittelpunkt eines Beteiligten existiert. In diesem Falle können Ehegatten / Lebenspartner in
unterschiedlichen Ländern aktiv und passiv wahlberechtigt sein, wenn sie
unterschiedliche Lebensmittelpunkte aufweisen. Dafür allein maßgeblich sind die
tatsächlichen Verhältnisse.