Die demokratische Legitimation der "Empörungsindustrie"

Bei der EU-Kommission und anderen Befürwortern des / der transatlantischen Handelsabkommen liegen offenbar die Nerven blank. Anders ist das Maß an befremdlichen Thesen, mit der in der jüngeren Vergangenheit angesichts zahlreicher Proteste gegen TTIP (und CETA) sowie einer angekündigten Großdemonstration in Berlin am 10. Oktober  für ein solches Abkommen getrommelt wird, kaum noch zu erklären. Zwei Beispiele:

1. In einem Beitrag für den Tagesspiegel behauptet Richard Kühnel, seines Zeichens „Chef-Lobbyist der EU-Kommission in Berlin“ („Die Welt“), in allen EU-Handelsabkommen sei die öffentliche Daseinsvorsorge durch "solide Garantien geschützt". Diese Behauptung bezieht er nicht nur auf die transatlantische „Handels- und Investitionspartnerschaft TTIP“, sondern ausdrücklich auf „sämtliche … Freihandelsabkommen, die die EU aushandelt – zum Beispiel das CETA-Abkommen mit Kanada und das Dienstleistungsabkommen TiSA“. Einen Nachweis für diese These anhand von entsprechenden Vorbehalten in den Verträgen bleibt der EU-Repräsentant aber schuldig. Er würde auch schwerfallen. Fischer-Lescano / Horst haben schon im vergangenen Jahr im Einzelnen aufgezeigt, dass vorgesehene Marktöffnungen, das System der „Negativlisten“, das (mindestens) künftige Angelegenheiten automatisch dem kommunalen Zugriff entzieht, sowie auch die Sperrung von Rekommunalisierungen durch Ratchet-Klauseln massive Eingriffe in die Möglichkeiten kommunaler Selbstverwaltung bewirken. Ihr Fazit: „Insgesamt beinhaltet das CETA daher mit der Negativliste, der Ratchet‐Klausel, der weitgehenden Marktöffnung auch im Bereich kommunaler Dienstleistungen und dem Verbot von Offsets eine Reihe von Maßnahmen, die – gerade in ihrer Kombination – die Garantie kommunaler Selbstverwaltung nicht unwesentlich beeinträchtigen“ (Europa- und verfassungsrechtliche Vorgaben für das Comprehensive Economic and Trade Agreement der EU und Kanada [CETA], Oktober 2014, S. 32). Aber kommunale Selbstverwaltung hatte aus EU-Sicht stets einen eher geringen Stellenwert – die Belange multinationaler Konzerne haben da natürlich Vorrang. 

2. Noch zweifelhafter sind die Einlassungen, die der TTIP-Chefpropagandist der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Joachim Pfeiffer, in den vergangenen Tagen präsentiert hat. 

Ebenfalls in einem Beitrag für den Tagesspiegel beschwert sich Pfeiffer über eine „professionalisierte Empörungsindustrie“, die „vollkommen sachfremde Themen“ auf das Abkommen projiziere und TTIP „als Mobilisierungsinstrument für Ihre [sic] Zwecke“ erkannt habe. Welche Zwecke das sein sollen und welche sachfremden Themen instrumentalisiert werden, bleibt dabei zwar offen; angesichts eines argumentativ und intellektuell extrem dürftigen Beitrags, der inbesondere die Notwendigkeit einer "Investitionsgerichtsbarkeit" nicht ansatzweise begründet, wird man aber zivilgesellschaftliches Engagement schon mal als „Empörungsindustrie“ diffamieren  dürfen, wenn es sonst schon zu nichts Lesenswertem langt.

Am 1. Oktober im Bundestag setzte Pfeiffer aber noch eins drauf: Der Abgeordnete hält es zunächst für angezeigt, die Gegner des Transatlantischen Abkommens in toto zu einfach strukturierten Zeitgenossen zu erklären,  die nicht informiert seien und sich – gleichsam als nützliche Idioten – vor den Karren angeblicher Bürgerinitiativen spannen lassen, die Ängste und Emotionen weckten. Anschließend stellte Pfeiffer „die demokratische Legitimation von Campact, von Attac, von Foodwatch und von anderen Mitgliedern dieser Empörungsindustrie in Frage“ (im Video ab 11:15).

Im Grunde bedürfen diese Ausführungen keines Kommentars: Wer pauschal unterstellt, dass die Gegner von TTIP entweder zu dumm zum Erkennen der segensreichen Wirkungen des Freihandelsabkommens sind oder sich allein von irgendwelchen – im Dunklen bleibenden – Interessen leiten lassen, kreiert damit nicht nur eine bizarre Verschwörungsindustrie, sondern erklärt zugleich die komplette intellektuelle und moralische Insolvenz. Einen kurzen Blick verdienen allerdings die Ausführungen zur demokratischen Legitimation der den Widerstand gegen das verfassungswidrige Abkommen organisierenden Vereinigungen. Selbstverständlich verfügen Bürgerinitiativen und andere zivilgesellschaftliche Organisationen über keine demokratische Legitimation. Ihnen dies vorhalten zu wollen, ist indes besonders perfide, weil diese Organisationen eine demokratische Legitimation gar nicht benötigen. Demokratische Legitimation in personeller wie materieller Hinsicht ist eine Voraussetzung für die Berechtigung zur Ausübung von Staatsgewalt, die aber weder von politischen Parteien noch von anderen Akteuren politischer Willensbildung ausgeübt wird. Diese Akteure sprechen nur für sich und die von Ihnen repräsentierten Personen – bei Campact und Co. sind dies in Bezug auf TTIP mittlerweile immerhin mehr als 3 Millionen. Die EU-Kommission wird wissen, warum sie die Europäische Bürgerinitiative gegen TTIP nicht zugelassen hat…

Dobrindt, das Maut-Veto und ein beschlossenes Gesetz

Heute hat Bundesverkehrsminister A. Dobrindt die Erhebung der „Infrastrukturabgabe für die Benutzung von Bundesfernstraßen“ einstweilen auf Eis gelegt, indem die Vorbereitung der Erhebung der PKW-Maut durch Ausschreibung der erforderlichen technischen Systeme bis zu einer etwaigen Entscheidung des EuGH verschoben worden ist. Den Hintergrund bildet das angekündigte Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland. Dobrindt erklärte, weil die Bundesregierung den Gerichtshof achte, halte sie die Maut bis zu dessen Entscheidung zurück; es handele sich um einen "Akt des Respekts" gegenüber dem Gerichtshof.

Damit rückt die Erhebung der PKW-Maut jedenfalls in weite Ferne, falls es dazu überhaupt noch kommt: Selbst wenn der Gerichtshof die Infrastrukturabgabe wider Erwarten durchwinken sollte, werden die entsprechenden Ausschreibungen wohl erst in einigen Jahren erfolgen können – und bis zum Beginn der Mauterhebung weitere Jahre vergehen. Allerdings ist schon unwahrscheinlich, dass der EuGH die schlitzohrige deutsche Argumentation mittragen wird, die Maut werde von allen erhoben, Erhebung sowie Höhe der Kraftfahrzeugsteuer seien aber eine allein nationale Angelegenheit.  Es darf daher gemutmaßt werden, dass die (hohe) Wahrscheinlichkeit einer Niederlage vor dem EuGH den Grund für das Zurückrudern des Ministers bildet. Allerlei verbale Ausfälle von CSU-Politikern gegen die EU waren daher im Lieferumfang ebenfalls enthalten. Dies kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Versuch der CSU, die ganze Nation für ein bayerisches Spezialproblem wie die Mauterhebung in an Bayern angrenzenden Ländern in Geiselhaft zu nehmen, auf sein absehbares Ende zusteuert.

Allerdings bleibt ein kleines Problem, dass größere Aufmerksamkeit verdient hätte: Der Bundestag hat die Infrastrukturabgabe beschlossen und das Gesetz ist nach Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und Verkündung im Bundesgesetzblatt (Nr. 22 v. 11.06.2015) am 12. Juni in Kraft getreten. Vor diesem Hintergrund muss aber überraschen, dass sich der Bundesverkehrsminister aus eigener Machtvollkommenheit für befugt hält, über dessen Umsetzung zu entscheiden. Wenn der Bundesgesetzgeber ein Gesetz beschließt, obliegt den zuständigen Exekutivorganen, für dessen Umsetzung auch Sorge zu tragen; eine ministerielles Vetorecht oder gar eine Befugnis zur Umsetzungsverweigerung nach freiem Belieben oder auch aus Respekt vor dem Europäischen Gerichtshof existiert nicht. Daran ändert hier nichts, dass die PKW-Maut nach § 16 des Gesetzes erst erhoben werden soll, wenn nach Schaffung der technischen Voraussetzungen deren Vorliegen „unverzüglich“ festgestellt wurde, denn hieraus folgt gerade die Verpflichtung der zuständigen Behörden und des zuständigen Ministers, ebenso „unverzüglich“ auf diese Schaffung der technischen Voraussetzungen hinzuwirken und dies nicht auf einen Tag in (ferner) Zukunft zu verschieben. Mit der „Aussetzung“ der PKW-Maut mag der Minister daher seinen Respekt vor dem Europäischen Gerichtshof bekunden; Respekt vor dem Gesetzgeber lässt er vermissen.

Die Gefahrengebiete-Entscheidung des Hamburger OVG: Eine (un-) erfreuliche Kompetenzüberschreitung?

Die Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 2015 (4 Bf 226/12), der zufolge die Regelung über die Einrichtung sog. Gefahrengebiete und damit die Ermächtigung zur anlasslosen Kontrolle von Personen verfassungswidrig sei, liest sich wie eine Höchststrafe für den Gesetzgeber: Zu unbestimmt sei die Regelung (S. 13 ff.), und zudem unverhältnismäßig (S. 21 ff.), sie verstoße gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Allerdings enthält die Entscheidung einige Punkte, die schon bei erster Lektüre stutzen lassen: Ohne dass an dieser Stelle eine ausführliche und detaillierte Auseinandersetzung mit den Gründen erfolgen könnte, seien daher zwei Anmerkungen gemacht:

1. Die Entscheidung besteht aus zwei Teilen. Zum einen setzt sich das OVG im ersten Teil gleichsam „abstrakt“ mit der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm (§ 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F) auseinander, zum anderen wird die Verhältnismäßigkeit der konkret in Rede stehenden Maßnahme anschließend verneint. 

Bei dem ersten Teil der Entscheidung, die den größeren Teil der Gründe ausmacht, handelt es sich der Sache nach indes um ein umfangreiches obiter dictum, mit dem das Gericht nach eigenem Bekunden (S. 10) einem Wunsch der Parteien entsprochen hat. Entscheidende Bedeutung für das Ergebnis kommt den Ausführungen nicht zu, wie das Gericht selbst einräumt, da unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit der zur Anordnung von Gefahrengebieten ermächtigenden Norm nach Auffassung des Gerichts die Personenkontrolle im konkreten Fall rechtswidrig gewesen ist (S. 29 ff.). Folgt man diesem Ansatz, so ist aber festzustellen, dass das Gericht auf Wunsch der Parteien ein umfangreiches Rechtgutachten erstattet hat, dem weder Entscheidungserheblichkeit noch weitergehende Verbindlichkeit zukommt: Wäre die Frage der Verfassungsmäßigkeit entscheidungserheblich gewesen, hätte die betreffende Norm dem Bundes- oder Landesverfassungsgericht vorgelegt werden müssen (Art. 64 Abs. 2 HambVerf., Art. 100 GG). Dies hat das OVG aber ausdrücklich nicht getan, weil es nach dessen Auffassung auf die Verfassungsmäßigkeit der zur Einrichtung von Gefahrenzonen ermächtigenden Norm gar nicht ankam. 

Wenn dem so ist, hätte sich das Gericht aber darauf beschränken müssen, die Unzulässigkeit der Kontrollmaßnahmen im Einzelfall festzustellen. Gerichte haben Rechtsschutz zu gewähren, nicht aber Gutachten zu erstellen. Es ist auch nicht Aufgabe von Gerichten, durch unverbindliche Rechtsansichten zur Verfassungsmäßigkeit von Normen den Gesetzgeber in die Bredouille zu bringen: Zwar gehen unmittelbare Rechtswirkungen für die Gültigkeit einer Norm von einer solchen Entscheidung nicht aus; auch muss sich der Gesetzgeber die unverbindliche Rechtsmeinung eines Gerichtes nicht zu Eigen machen. Dass Verdikt der Verfassungswidrigkeit einer Norm wird von der Öffentlichkeit aber gleichwohl als sachverständiges Votum aufgenommen werden. Im Grunde handelt es sich bei der Entscheidung des OVG daher um eine Kompetenzüberschreitung: Art. 64 HambVerf enthält eine klare Regelung, der zufolge eine gesetzliche Vorschrift bei einer Entscheidung „als verbindlich anzusehen“ ist (Abs. 1), sofern eine Norm nicht dem Verfassungsgericht vorgelegt wird, weil das Gericht sie für verfassungswidrig erachtet und (!) es für die Entscheidung auf die betreffende Vorschrift ankommt (Abs. 2). Hierüber hat sich das OVG mit kühnem Schwung hinweggesetzt. 

2. Die Verfassungswidrigkeit im Einzelfall begründet das OVG sodann – nach einer wenig überzeugenden Unterscheidung zwischen Inaugenscheinnahme und Durchsuchung – u.a. damit, dass die „Auswahl der Klägerin“ für eine Kontrollmaßnahme ermessensfehlerhaft gewesen sei (S. 30). Ausgangspunkt der Erwägungen ist Art. 3 Abs. 1 GG, in deren Rahmen das OVG nicht nur einen Verstoß gegen das Willkürverbot erörtert, sondern aufgrund der Grundrechtsrelevanz des Sachverhalts unter impliziter Anlehnung an die sog. „neue Formel“ eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vornimmt (S. 32). In diesem Rahmen sieht das OVG eine Kontrolle aufgrund einer am Erscheinungsbild der Klägerin orientierten Zuordnung zum „linken Spektrum“ zu Recht als ungeeignet an. Dies wird sodann aber – im Grunde unabhängig von der Zuordnung einer bestimmten Person zu einer wie auch immer definierten „Zielgruppe“ – damit begründet, dass mit Hilfe einer Identitätsfeststellung bzw. Personenkontrolle weder eine abstrakte Gefahr verhindert noch eine konkrete Gefahr abgewehrt werden könne. Es sei generell (!) fernliegend, dass eine Person, die sich an Ausschreitungen beteiligen wolle, hiervon allein schon deswegen Abstand nehmen werde, weil sie aufgrund ihrer äußeren Erscheinung einer Personenkontrolle unterzogen wurde. Die Annahme des Gesetzgebers, die Aufhebung der Anonymität des potentiellen Störers könne zum Verzicht auf bestimmte Aktivitäten führen, sei nicht weiter belegt (S.33). 

Im Grunde gibt der Senat an dieser Stelle zu erkennen, dass er durchschaut hat, worum es bei den anlasslosen Kontrollen aufgrund der Einrichtung eines Gefahrengebietes tatsächlich geht: Nämlich die Stigmatisierung und Einschüchterung von Personen, die ihre grundrechtlich geschützte Freiheit durch Beteiligung an Demonstrationen in Anspruch nehmen wollen. Dieses Ziel wird indes nicht benannt und deshalb auch nicht – was naheliegend gewesen wäre – als legitimer Gesetzeszweck verworfen. Vielmehr verneint der Senat die Geeignetheit, indem mit der Unterstellung operiert wird, dass sich niemand durch eine Personenkontrolle davon abhalten lassen werde „zu einem späteren Zeitpunkt im Schutz der Dunkelheit in der Anonymität der Masse Straftaten zu begehen, die ihm als (im Vorwege kontrollierter) Person gar nicht ohne Weiteres zugeordnet werden können“ (S. 33 f.). Die Möglichkeit der Strafverfolgung im Falle der Beteiligung an Ausschreitungen hänge nicht von einer vorangegangenen Identitätsfeststellung, sondern von der Identifizierbarkeit der betreffenden Person ab. Das ist auch sicher richtig: Kaum ein gewaltbereiter Demonstrant wird sich von der Teilnahme an Ausschreitungen allein deshalb abhalten lassen, weil er auf dem Weg zur Demonstration kontrolliert wurde. Zugleich verfehlt aber dieser Ansatz das Problem, das darin liegt, dass die martialisch auftretende Staatsmacht gegenüber unbescholtenen Bürgern abschreckende Wirkungen in Bezug auf die Teilnahme an Demonstrationen oder sonstigen Veranstaltungen entfalten kann.

Darüber hinaus machen diese Erwägungen des Senats die vorangegangenen Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit der Ermächtigung zur Einrichtung von Gefahrengebieten noch unter einem anderen Aspekt überflüssig: Die Erörterungen zur Geeignetheit der Kontrollen betreffen letztlich nicht nur die Verhältnismäßigkeit der Überprüfung der Klägerin im Einzelfall, sondern gerade die Geeignetheit der Norm für den abstrakt verfolgten Zweck und damit letztlich (wiederum) deren Verfassungsmäßigkeit. Ob demgegenüber die Bestimmtheit der Regelung – wie das OVG meint – zu verneinen ist, erscheint zweifelhaft, mag indes dahingestellt bleiben: Folgt man dem Gedankengang des OVG zur Ungeeignetheit der Kontrolle zur Gefahrenabwehr, so ist eine solche Maßnahme letztlich in jedem Einzelfall zwangsläufig rechtswidrig. Dies muss aber auf die Zulässigkeit der Einrichtung von Gefahrengebieten zurückwirken, da diese Maßnahme nicht zu weitergehenden Eingriffen berechtigt, so dass etwa die Stellungnahme der Deutschen Polizeigewerkschaft zu der Entscheidung in besonders bemerkenswerter Weise neben der Sache liegt. Fehlt es danach aber der Regelung generell an der Geeignetheit zur Gefahrenabwehr, so ist folglich die Verfassungsmäßigkeit der zur Einrichtung von Gefahrengebieten ermächtigenden Norm entscheidungserheblich, so dass ein Vorlagebeschluss erforderlich gewesen wäre.