Sonntag, 9. Oktober 2016

Hoch im Norden: Streit um ein Bürgerbegehren

Für ein erfolgreiches Bürgerbegehren auf Durchführung eines Bürgerentscheids hat der Gesetzgeber in Niedersachsen bislang hohe Hürden errichtet. Insbesondere an den erforderlichen Kostendeckungsvorschlag (§ 32 Abs. 3 Satz 2 NKomVG) stellt die Rechtsprechung so hohe Anforderungen, dass sie bei komplexeren Vorhaben in der Praxis von den Organisatoren eines Bürgerentscheids kaum erfüllt werden können. So hat es in Niedersachsen in den letzten 20 Jahren nach Feststellungen von „Mehr Demokratie e.V.“ nur knapp über 300 Bürgerbegehren (also rund 15 p.a.) gegeben; in Bayern waren es fast 10 Mal so viele. Von den Bürgerbegehren wurde wiederum fast die Hälfte für unzulässig erklärt; zumeist wegen Mängeln des Kostendeckungsvorschlags.

Zuständig für die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist nach der Niedersächsischen Kommunalverfassung der Hauptausschuss (§ 32 Abs. 7 NKomVG). Es entscheidet mithin ein Kollegialorgan, was Mehrheitsbeschlüsse zur Folge haben kann. Gleichwohl handelt es sich um einen reinen Akt der Rechtsanwendung, was wegen der Art der Beschlussfassung gelegentlich in der Hintergrund geraten kann.

1. Ein Beispiel hierfür bildet ein Beschluss des Hauptausschusses des Landkreises Aurich, mit dem im Frühjahr ein Bürgerbegehren zum Erhalt von Krankenhausstandorten für unzulässig erklärt wurde. Die Entscheidung fiel mit 6 zu 4 Stimmen bei einer Enthaltung. In der Diskussion über den Beschluss spielte insbesondere die Frage eine Rolle, ob die Bürger an Entscheidungen betreffend die Zukunft der Krankenhäuser beteiligt werden sollen.

Diese Frage stellt sich allerdings in Zusammenhang mit der Beschlussfassung über die Zulässigkeit eines konkreten Bürgerbegehrens nicht. Vielmehr kommt es allein darauf an, ob das in Rede stehende Bürgerbegehren die Zulässigkeitsvoraussetzungen aus § 32 NKomVG erfüllt. Ursächlich für das Abstimmungsergebnis sollen denn auch Mängel des Kostendeckungsvorschlags gewesen sein. Der Landrat des Landkreises Aurich hatte im Vorfeld der Beschlussfassung erklärt, die Initiatoren hätten nicht dargelegt, wie vorhandene Krankenhausstandorte in Aurich und Norden auf wirtschaftlich vertretbare Weise geführt werden könnten.

Auch diese Frage stellt sich indes nicht: Der Kostendeckungsvorschlag bezieht sich vielmehr auf Mehrkosten oder Mindereinnahmen infolge der mit dem Bürgerbegehren angestrebten Entscheidung und damit einen Vergleich der bei Umsetzung und Nichtumsetzung entstehenden Kosten.

Erstaunlich ist auch das Vorliegen einer Enthaltung, die dem Vernehmen nach durch den Landrat erfolgt ist. Das muss überraschen, denn es erscheint fernliegend, dass ein erfahrener und langgedienter Volljurist und Kommunalpolitiker sich nicht in der Lage sieht, die Rechtsfrage nach der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens abschließend zu beurteilen; auch sollte die Kreisverwaltung erforderlichenfalls Hilfestellung geben können. Jedenfalls zeigt sich, dass die von der rot-grünen Landtagsmehrheit geplante Abschaffung des Erfordernisses eines Kostendeckungsvorschlags schon deshalb in die richtige Richtung zielt, weil sie geeignet ist, mit der Materie nicht vertraute Personen zu überfordern.

2. Allerdings hat der Vorgang in Aurich noch eine besondere Pointe: Da das Abstimmungsverhalten einzelner Mitglieder des in nichtöffentlicher Sitzung tagenden Kreisausschusses offenbar bekannt geworden ist, initiierte der Landrat einen im Juni auch tatsächlich gefassten Beschluss des Kreistags, mit dem ein in der Weitergabe dieser Information durch Teilnehmer des Kreisausschusssitzung liegender Verstoß gegen die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit gerügt wurde. 

Indes fehlt es hier an einer Befugnis des Kreistages, das Verhalten einzelner Mitglieder des Kreistages oder des Hauptausschusses zu missbilligen. Zwar hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in einer außerordentlich fragwürdigen Entscheidung aus dem Jahre 2012 (Urteil vom 27.06.2012, 10 LC 37/10) entschieden, dass eine Ermahnung, Rüge oder Missbilligung des bisherigen Verhaltens als „Ordnungsmaßnahme mit spezial- und generalpräventivem Charakter“ und „Maßnahme unterhalb einer Sanktion“ in die Rechte eines Mitglieds der Vertretung nicht in einem solchen Maße eingreife, dass es hierfür einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte (Rn. 41). Etwas sperrig wird formuliert: „Das Recht eines Kollektivorgans, die Maßnahmen zu ergreifen, die es zum Erhalt und zur Wiederherstellung seiner Funktionsfähigkeit und inneren Ordnung für geboten hält, bedarf über die aus dem den Gemeinden verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht ... hergeleiteten Befugnis, sich zu Angelegenheiten, die die örtliche Gemeinschaft - hier das Selbstorganisationsrecht - betreffen, zu äußern und ein damit zusammenhängendes Verhalten oder einen Vorgang zu würdigen, keiner speziellen Rechtsgrundlage“ (Rn. 42). Diese Aussagen wurden aber auf den Fall beschränkt, dass sich die Vertretung dafür entscheidet, einen nur als „Ermahnung“ gedachten und in nichtöffentlicher Sitzung getroffenen Missbilligungsbeschluss nicht zu veröffentlichen, um das Maß der Auswirkungen für das betroffene Mitglied möglichst gering zu halten. 

Demgegenüber beanstandete der Kreistag des Landkreises Aurich nach Maßgabe des Diskussionsverlaufes die Bekanntmachung der Ergebnisse von Abstimmungen im Kreisausschuss durch unbekannt gebliebene Personen. Das ist gleich doppelt problematisch: Zum einen ist die Geheimhaltungsbedürftigkeit eines Abstimmungsergebnisses nach Maßgabe der erwähnten Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nur dann gegeben, wenn der Beratungsgegenstand in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln wäre (Rn. 49). Zum anderen bezieht sich die Missbilligung nicht auf eine konkrete Person, sondern potentiell jeden, der bei der Sitzung des Kreisausschusses anwesend war. Auch wurde der Beschluss des Kreistags in öffentlicher Sitzung gefasst und in der Öffentlichkeit diskutiert

Das hier gewählte Vorgehen ist daher von der (Fehl-) Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2012 nicht einmal gedeckt.


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